Несовершенство законодательства

о регистрации военнослужащих по адресам военных организаций

как предпосылка коррупционных отношений

Е.А.Глухов, подполковник юстиции

"Чудное государство Русское! Народ предоставил полное право своим царям издавать законы; но чиновничья раса присоединила условие - исполнять их или не исполнять, смотря по обстоятельствам, что и делается в Россииⁱ."

Так и хочется повторить эту фразу, сказанную более века назад моим земляком генерал-майором Докудовским Василием Романовичем, относительно некоторых Российских законов и манеры их исполнения российскими чиновниками.

В настоящей статье автор коснется вопроса исполнения лишь одной нормы права – п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» о возможности регистрации отдельных категорий граждан по месту жительства адресам воинских частей. Речь в статье пойдет о некоторых проблемах правопримения указанной нормы закона и их влиянии на коррупционную составляющую в отношениях: военнослужащий – командир воинской части.

В соответствии с указанной правовой нормой военнослужащие - граждане, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих - граждан, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей.

Эта, на первый взгляд, простая формулировка закона вызвала множество судебных споров и дискуссий на страницах журнала «Право в Вооруженных Силах». Авторы единодушно пришли к мнению о том, что в настоящее время нет единообразного понимания критериев, при которых военнослужащие и члены их семей могут быть зарегистрированы по месту жительства по адресам воинских частей, в ряде публикацийⁱⁱ были выявлены и пробелы законодательства в данном вопросе.

Напомним, что к основным дефектам указанной правовой нормы относятся:

1) Неточное указание категорий граждан, имеющих право на регистрацию по месту жительства по адресам военных организаций.

К примеру, дискуссионной остается отнесение к членам семьи военнослужащегоⁱⁱⁱ его внуков, бабушек и дедушек, иных совместно проживающих с военнослужащим родственников, если они не признаны в установленном порядке иждивенцами военнослужащего. Все вышеперечисленные лица не относятся к членам семьи военнослужащего согласно п. 5 ст. 2 ФЗ «О статусе военнослужащих». Однако Верховный Суд РФ в свое время признал правоту суда первой инстанции, вынесшего решение в пользу несовершеннолетней внучки бывшей военнослужащей о наличии у нее права на регистрацию при военном училище^iv, тем самым признав законным расширение перечня членов семей военнослужащих, имеющих право на регистрацию по адресу военных организаций, по сравнению с указанным в ФЗ «О статусе военнослужащих».

Неоднозначно можно трактовать указанную норму закона относительно возможности регистрации по адресам воинских частей членов семьи военнослужащего, если они являются иностранными гражданами. С одной стороны, в ФЗ «О статусе военнослужащих» не идет речь только о членах семьи военнослужащего, являющихся гражданами РФ. С другой стороны, в соответствии с п. 1 ст. 14 ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»^v иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации, обязаны регистрироваться по адресу занимаемых жилых помещений, а не воинских частей.

2) Неопределенность в вопросе определения места службы, куда необходимо прибыть для получения возможности зарегистрироваться по месту жительства по адресу воинской части.

Существуют, по крайней мере, два толкования места службы: это либо конкретная военная организация (войсковая часть, учреждение, его территориальное подразделение) либо конкретный населенный пункт со своими административными границами, определенными на карте и в нормативно-правовых актах.

По мнению автора, в данном случае под местом службы следует понимать именно населенный пункт, и именно смена населенного пункта семьей военнослужащего дает им право требовать своей регистрации в новом населенном пункте. Имеется здесь и исключение: в случае перевода военнослужащего из одной воинской части в другую в пределах одного населенного пункта он и члены его семьи также вправе рассчитывать на регистрацию по адресу новой воинской части в случае, если по предыдущему месту военной службы они также были зарегистрированы по адресу воинской части. Хотя это мнение не является бесспорным, что подтверждается решением Рязанского гарнизонного военного суда от 15 июля 2006 г. по заявлению Ф.

3) Не достаточно четко в законе определено такое обязательное условие для регистрации, как обязательность прибытия (переезда) самого военнослужащего к новому месту военной службы.

Как указывает Зайков Д.Е.^vi, из буквального толкования абз. 1 п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", следует, что фраза "прибывшие на новое место военной службы военнослужащих-граждан" как условие наличия права на регистрацию относится исключительно к членам семей военнослужащих, но не к самим военнослужащим.

Тем не менее, судебная практика не всегда именно таким образом толковала рассматриваемое положение. В соответствии с мнением Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, выраженным в Обзоре судебной практики рассмотрения гражданских дел по искам и жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 2000 г., обязательными условиями для регистрации военнослужащих по адресам воинских частей являются их прибытие на новое место военной службы.

Здесь же может возникнуть вопрос относительно регистрации военнослужащего по адресу воинской части, в случае если он не переводился к новому месту военной службы, а вместе со своей воинской части прибыл для прохождения службы в другой населенный пункт. Сама военная организация, где служит военнослужащий, при этом не изменилась, а место ее дислокации поменялось.

Считаю, что в данном случае регистрация прибывшего военнослужащего и его семьи в новом населенном пункте необходима и законна. Ведь законодательство о регистрационном учете требует совершения указанных действий в семидневный срок со дня прибытия на новое место жительства (ст. 6 Закона РФ 1993 г. № 5242-I), в этот семидневный срок военнослужащий объективно не сможет получить жилое помещение (только на сбор документов, представление их в жилищную комиссию и рассмотрения ею документов затрачивается больше времени). Поэтому военнослужащий, как и любой другой гражданин РФ обязан известить органы власти о своем местонахождении, т.е. зарегистрироваться по месту жительства в новом населенном пункте, в том числе и по новому адресу своей же воинской части.

Поэтому, с точки зрения автора, кроме указанных дефектов правовой нормы, изложенной в абз. 1 п. 3 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих», в данном вопросе можно выявить еще и ряд пробелов правового регулирования, а именно:

1) Отсутствие правовой нормы и механизма, предусматривающих снятие с регистрационного учета по месту жительства по адресам воинских организаций лиц, утративших статус, позволяющий им ранее требовать такой регистрации.

По смыслу Федерального закона "О статусе военнослужащих" в системной связи с нормами Закона РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»^vii исключительное право состоять на регистрационном учете по месту жительства по адресу воинской части предусмотрено законодателем в целях обеспечения необходимых условий для реализации прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом только военнослужащими и членами их семей. Очевидно, что появление такой законодательной нормы должно быть объяснено не всегда своевременно выполняемой обязанности государства по обеспечению перечисленных категорий граждан жилым помещением.

Таким образом, утрата права на получение жилья от Министерства обороны Российской Федерации (в том числе в случае увольнения с военной службы военнослужащего, развода и т.п.) должна влечь прекращение предоставленного Федеральным законом "О статусе военнослужащих" права гражданина на регистрацию по адресу воинской части. Иначе просто теряется смысл регистрационного учета, искажается учет населения, что не позволяет регулировать миграцию внутри страны и знать истинное положение дел о количестве проживающих в населенном пункте граждан.

2) Вторым пробелом, по мнению автора, является вопрос о наличии исключений из правила об обязательном прибытии члена семьи военнослужащего к его новому месту военной службы для получения регистрации по месту жительства при воинской части.

Из буквального толкования закона следует, что прибытие близкого родственника к новому месту военной службы военнослужащего является обязательным условием для его регистрации по адресу воинской части, т.е., необходим переезд из одного населенного пункта в другой. Именно об этом свидетельствует фраза закона: «прибывшие на новое место военной службы военнослужащих – граждан». Однако на практике если родители зарегистрированы при воинской части, то и их дети, даже если они ниоткуда и не прибывали, а родились в данном населенном пункте, также регистрируются по адресу воинской части. Хотя в данном случае одно из обязательных условий закона для регистрации не выполнено. Между тем, только указанная категория граждан имеет право на регистрацию не в жилом помещении, а по адресам военных организаций (довольно часто – юридических лиц).

Еще более сложной становится ситуация, когда один из родителей новорожденного зарегистрирован по адресу воинской части, а второй - в том же населенном пункте в жилом помещении. Обычно родители решают зарегистрировать такого малыша по адресу воинской части, при наличии реальной возможности зарегистрировать его в жилом помещении. По личному опыту автора командование, как правило, удовлетворяет такую просьбу, т.к. местом жительства ребенка признается место жительства одного из родителей (ст. 20 ГК РФ).

3) В п. 3 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих» не определен срок, в течение которого военнослужащий и члены его семьи должны быть зарегистрированы по адресу воинской части.

Во-первых, не указание такого срока дает основания командованию длительное время не принимать решения по рапорту военнослужащего с ходатайством о такой регистрации. А во-вторых, отсутствие временного срока дает возможность и военнослужащему злоупотребить своим правом. Так, после прибытия к новому месту службы некоторые военнослужащие сначала регистрируются у своих родственников, а уже потом, при наличии регистрации в данном населенном пункте требуют зарегистрировать их по адресу воинской части.

4) Не урегулирован законодательством в полной мере вопрос о возможности регистрации по адресам военных вузов курсантов.

Норма абз. 1 п. 3 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих» допускает регистрацию военнослужащих по адресам воинских частей лишь по месту жительства. При этом для курсантов обычно не выполняется одно из условий указанной нормы закона – прибытия их к новому месту военной службы в военное учебное заведение. Как правило, военный вуз является первым местом военной службы военнослужащего-курсанта, в него он прибывает, не обладая статусом военнослужащего. С другой стороны, согласно п. 13 Административному регламенту предоставления ФМС государственной услуги по регистрационному учету граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ^viii (далее – Регламент) в случае призыва гражданина (в т.ч. и курсанта) на военную службу он подлежит снятию с регистрационного учета по своему прошлому месту жительства даже без своего личного участия.

Поэтому на время обучения в военном учебном заведении многие курсанты де-юре являются лицами без определенного места жительства, что не позволяет им в полной мере пользоваться своими гражданскими правами.

5) Не определено должностное лицо, на которого возложено исполнение данной обязанности.

По общему правилу праву человека должна корреспондировать обязанность органа или должностного лица реализовать данное право. В рассматриваемом же нами случае отсутствует тот орган или должностное лицо, в чьи обязанности входит производство действий для оформления указанной регистрации.

Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию граждан, утвержден постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713^ix (с последующими изменениями). В указанном перечне нет должностей ни командиров воинских частей, ни начальников военных учреждений и гарнизонов^x. Нет таких обязанностей (по обращению в органы ФМС для оформления регистрации подчиненных по адресам воинских частей) у названных воинских должностных лиц и в Общевоинских уставах Вооруженных Сил Российской Федерации.

Соответственно, производить указанные действиями по оформлению регистрации подчиненных за пределами своей компетенции должностные лица и не обязаны.

Быть может, военнослужащему для оформления регистрация по адресу воинской части нужно непосредственно обращаться непосредственно в органы ФМС России? Для получения ответа на данный вопрос обратимся к упомянутому выше Регламенту. Согласно п. 9 указанного Регламента гражданин, изменивший место жительства (в т.ч. военнослужащий, прибывший к новому месту военной службы), должен для оформления регистрации обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, а при их отсутствии - к собственнику жилого помещения. А уже все заполненные документы должностные лица, ответственные за регистрацию, обязаны представить в орган регистрационного учета (п. 57 Регламента). В соответствии с п. 17 того же Регламента для регистрации по месту жительства гражданин представляет кроме прочего документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение.

Никаких исключений из установленного порядка ни п. 9, ни п. 17, ни п. 57 Регламента не предусматривают. Но на практике данные требования заранее не выполнимы.

Во-первых, как было указано выше, только руководителей квартирных органов ВС РФ можно отнести к должностным лицам, ответственным за регистрацию ввиду наличия только у них обязанностей по обеспечению сохранности находящегося у них на праве оперативного управления жилищного фонда. Однако и они не отслеживают переводы военнослужащих к новому месту службы, не проверяют прибытие членов их семей и отсутствие у них жилых помещений в том населенном пункте, где служит военнослужащий.

Во-вторых, смысл регистрационного учета по месту жительства по адресам военных организаций как раз и состоит в обеспечения необходимых условий для реализации военнослужащими и членами их семей своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими лицами лишь в период необеспечения их жилыми помещениями по новому месту военной службы, до момента предоставления жилья. При этом указанные категории граждан физически не смогут представить в орган регистрационного учета документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение, т.к. оно им и не предоставлено.

И наконец, в-третьих, из п. 57 Регламента следует, что не сам гражданин, а должностные лица, ответственные за регистрацию, лично взаимодействуют с должностными лицами ФМС России по вопросам оформления регистрации по месту жительства.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что регистрация военнослужащих и членов их семей по адресам военных организаций осуществляется не в соответствии с указанным Регламентом, а скорее вопреки его требованиям. Однако это происходит и происходило повсеместно, видимо, на основании сверхсекретного нормативного акта либо вообще «по понятиям». Ведь когда один из государственных институт общества оказывается не работоспособным, само общество от этого не погибает, просто работу этого механизма начинает выполнять другой нелегальный институт общества.

Кроме того, оказывается, что ни в одном нормативном акте не указаны те воинские должностные лица, которые обязаны заниматься вопросами регистрации военнослужащих и членов их семей по адресам воинских частей. В штатах воинских частей, соединений, объединений отсутствуют должности паспортистов. Как правило, обязанности по оформлению документов для оформления регистрации по адресам воинских частей возлагаются на должностное лицо нештатно, т.е. сверх определенных в трудовом договоре или Уставе внутренней службы (ином нормативном правовом акте) и без оплаты указанного труда.

Обычно командиры воинских частей сами подписывают ходатайства вместе с другими документами в адрес должностных лиц ФМС с просьбой зарегистрировать семью подчиненного по адресу воинской части. Однако ничто не запрещает им и не делать этого.

Отсутствие обязанности воинских должностных лиц по оформлению регистрационного учета означает и невозможность привлечения их к юридической ответственности за невыполнение этой несуществующей функции. Ведь незаконными являются действия противоречащие закону или иному подзаконному акту^xi; здесь же этого противоречия не установлено.

Поэтому формально командир воинской части, отказывая военнослужащему в производстве действий по регистрации его по адресу воинской части, ничего не нарушает. И наоборот, так как органы ФМС не проверяют полученную от командования информацию о необходимости регистрации гражданина по адресу воинской части, то командир части имеет возможность зарегистрировать при своей части лиц, не обладающих таким правом и даже не имеющих никакого отношения к Вооруженным Силам. Нет по вопросам регистрации в Минобороны России и какой-либо статистической отчетности.

Создается впечатление, что эта информация и ее объективность органам государственной власти не нужна. Тогда необходимо либо действительно отменить регистрацию по месту жительства для военнослужащих и членов их семей, либо признать, что регистрация указанной категории граждан во многом не урегулирована.

Довольно часто в практической деятельности встречаются и нарушения правоприменения п. 3 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих».

В ряде случаев руководство военных учебных заведений Минобороны России отказывает в оформлении документов для регистрации по месту жительства по адресам военных учебных заведений военнослужащих – обучаемых и членов их семей. Такой отказ командование мотивирует статусом обучаемых, которые относятся к переменному составу вуза (иного учебного заведения). По логике командования, так как на время обучения докторантами, адъюнктами, слушателями и курсантами в учебных заведениях ограничено строго определенным сроком, на время обучения в указанных организациях обучаемым положено максимум лишь служебное жилье^xii, то и регистрация по месту жительства при военных учебных заведениях обучаемым и членам их семей также не полагается.

По мнению автора, такая правовая позиция является неверной, т.к. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» (п. 3 ст. 15) не разделяет военнослужащих на такие категории как постоянный состав и переменный состав. Вне зависимости от занимаемой должности военнослужащие при выполнении определенных в законе условий имеет право на регистрацию по адресу воинской части по месту жительства, в том числе и по адресу военного учебного заведения.

Однако иногда выполнить требования законодательства о регистрационном учете военнослужащих по адресам военных организаций препятствуют нормы регионального законодательства РФ. Так, например, согласно Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в г. Москве^xiii регистрация военнослужащих, назначенных для прохождения военной службы в г. Москву, а также членов их семей может оформляться по адресу дислокации воинской части по месту пребывания. Про возможность такой регистрации по месту жительства с производством отметки в паспорте указанные Правила умалчивают.

Добавляет путаницу в данном вопросе и распоряжение мэра Москвы от 17 декабря 1999 г. № 1458 – РМ «Об упорядочении вопросов регистрации граждан, обучающихся в учебных заведениях г. Москвы», где предписано регистрацию лиц, обучаемых (учащихся, студентов, аспирантов, слушателей, ординаторов, докторантов) в учебных заведениях города Москвы, и членов их семей производить также по месту пребывания.

Таким образом, существует коллизия правовых норм о порядке регистрации прибывших в г. Москву слушателей, адъюнктов и докторантов вузов Минобороны России в части определения вида такой регистрации: по месту жительства либо по месту пребывания.

В целях разрешения данного противоречия автором был направлен запрос в Федеральную миграционную службу России с просьбой разъяснить позицию регистрирующего органа о законности такой регистрации.

Первый ответ был получен из Управления ФМС России по г. Москве, в котором было указано, что «вопрос регистрации по месту жительства по юридическому адресу вуза Минобороны России будет решен положительно при представлении в органы регистрационного учета должностными лицами, ответственными за регистрацию, документов, являющихся основанием для вселения»^xiv. Фактически, переводя с чиновничьего языка на русский, должностное лицо УФМС г. Москвы в ответе сообщало, что регистрация военнослужащего по месту жительства в г. Москве возможна только в жилом помещении, а не по адресу воинской части.

На повторное обращение автора из ФМС России поступил ответ, согласно которому автору рекомендовано обратиться «к должностному лицу, ответственному за регистрацию, уполномоченному командованием на решение вопросов предоставления служебных жилых помещений с заявлением о регистрации…»^xv. Данный ответ, несмотря на почти десятилетний юридический опыт автора, ему расшифровать не удалось: то ли ответ означает принципиальное согласие регистрировать военнослужащих по адресам военных организаций, то ли это возможно только после предоставления служебного жилого помещения.

Однако если обратиться к первоисточникам, то можно заметить, что согласно ФЗ «О статусе военнослужащих» регистрация военнослужащих по адресам воинских частей производится до предоставления им жилья, т.е. вне зависимости от обращения к лицам, уполномоченным распределять жилье. Но видимо у чиновников ФМС России рука не поднимается воспроизвести данное положение закона в ответе однозначно.

Изучая данный вопрос, автор наткнулся на весьма любопытный документ – Доклад уполномоченного по правам человека за 2006 год, где было отмечено следующее:

«В отчетном году в результате одной из проверок было установлено, что в ряде районов Московской области вопреки положениям Конституции Российской Федерации и требованиям федерального законодательства сложилась практика необоснованного отказа военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, а также офицерам, проходящим военную службу по призыву, и членам их семей в регистрации по адресам воинских частей до получения ими жилья. В результате вмешательства Уполномоченного исполняющий обязанности начальника УФМС по Московской области полковник милиции М. Утяцкий направил во все подразделения УФМС циркулярное указание о регистрации этой категории лиц до получения жилых помещений по месту дислокации. Таким образом, были восстановлены права 650 военнослужащих»^xvi.

Думаю, что вывод по ответам должностных лиц ФМС становится очевиден.

Общеизвестно, что проблемы внутренней миграции находятся в России в весьма запущенном состоянии. Общество, похоже, смирилось с тем, что вопреки положениям статьи 27 Конституции России в нашей стране едва ли не повсеместно возрожден, а кое-где и "приватизирован" органами правопорядка институт разрешительной прописки. Государство, со своей стороны, как бы "не замечает" столь странного положения вещей и даже не пытается его изменить.

Однако дьявол, как известно, заложен в деталях. В данном конкретном случае в качестве таковых выступают подзаконные акты - постановления правительства, ведомственные приказы и инструкции, без которых новые вполне разумные законы не могут быть воплощены в жизнь.

Большинство из указанных в настоящей статье недостатков правового регулирования регистрации военнослужащих и членов их семей по адресам военных организаций уже более 10 раз обсуждались в юридической литературе, однако, как гласит известная русская басня: «воз и ныне там». Так, до настоящего времени описанные в статьях журнала и доступные для всеобщего обозрения погрешности законодательства о ведении регистрационного учета военнослужащих никем не замечены. Как говорится в известной персидской поговорке "собака лает, а караван идет"^xvii. Ни Правительство РФ, ни Минобороны России, ни Федеральная миграционная служба России не приняли нормативного правового акта об упорядочении вопроса регистрации военнослужащих и членов их семей по адресам воинских частей.

Таким образом, норма закона о возможности регистрации военнослужащих и членов их семей по адресам воинских частей оказалась не подкрепленной механизмом ее реализации.

Хотелось бы здесь обратить внимание читателя на то, что рассматриваемая в настоящей статье проблема не является надуманной и касается примерно пяти миллионов граждан РФ – военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей (в том числе и бывших супругов). Ведь не открою секрет, сказав, что без постоянной регистрации проблематично устроиться на работу, оформить пенсию и иные социальные выплаты, зарегистрировать недвижимость и транспортные средства, устроить ребенка в детский сад или школу, подключиться к услугам мобильной связи и т.д.

В настоящее время идет работа над разработкой новых законопроектов о военной службе и воинской обязанности. В целях предупреждения включения в указанные проекты норм, имеющих коррупциогенный потенциал (факторы), попробуем провести анализ абз. 1 п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в части механизма регистрации военнослужащих и членов их семей по месту жительства по адресам военных организаций.

Согласно п. 3 Методики проведения экспертизы нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции^xviii, под коррупционными факторами понимаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.

В нижеприведенной таблице указаны коррупциогенные факторы п. 3 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих»

 

Перечень коррупциогенных факторов	Выявленные в первом предложении п. 3 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих» коррупциогенные факторы
Широта дискреционных полномочий органа государственной власти	- в данной норме вообще не указано должностное лицо, в чьи обязанности входит реализация данного права военнослужащих и членов их семей; - срок принятия решения воинским должностным лицом о направлении ходатайства в органы ФМС о производстве регистрации либо об отказе в удовлетворении такой просьбы военнослужащего не установлен; - полномочия командира воинской части и должностного лица, ответственного за производство регистрации, во многом дублируются.
Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права	- ввиду неоднозначности понятия места военной службы возможен отказ в регистрации по мету жительства по адресу воинской части по мотиву неизменности места военной службы при наличии фактического перевода; - имеют место случаи предъявления завышенных требований для производства регистрации в нормах регионального законодательства (например, предоставление жилого помещения для проживания).
Злоупотреблении правом заявителя органами государственной власти (их должностными лицами)	Отсутствует детальный механизм реализации права военнослужащих и членов их семей на реализацию права на регистрацию по месту жительства по адресу военной организации, в том числе и на подзаконном уровне.
Выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти (их должностных лиц)	Бездействием органов государственной власти и непринятием ими нормативных правовых актов о порядке регистрации военнослужащих и членов их семей по месту жительства по адресам военных организаций поощряется издание индивидуальных решений, полностью зависящих от воли чиновника. При таких обстоятельствах можно реализовывать право военнослужащих и членов их семей на такого рода регистрацию (формально исполняя требования закона) в индивидуальном порядке, присваивая себе роль благодетеля, в том числе и за взятку.
Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества	Оставляя более конкретное регулирование вопросов регистрации определенной категории граждан по адресам военных организаций, законодатель провоцирует чиновников на создание условий, удобных им в ущерб удобству граждан.
Юридико-лингвистическая неопределенность	П. 3 ст. 15 рассматриваемого закона употребляет в качестве места, где возможна регистрация военнослужащего и членов его семьи до получения ими жилья только воинскую часть. При этом иные военные образования (вузы, управления военных округов и родов войск, главные командования, медицинские учреждения) в законе не названы. Поэтому у чиновников формально имелось основание для отказа в регистрации по месту жительства по адресам воинских частей тем военнослужащим, которые проходят военную службу в иных органах военного управления.
Существование пробела в правовом регулировании	В настоящее время отсутствует необходимый механизм осуществления процедуры регистрации граждан по адресам военных организаций, тем самым каждый чиновник волен в данном вопросе поступать по-своему.
Отсутствие административных процедур	В настоящее время ни в Постановлении Правительства от 17 июля 1995 г. N 713, ни в приказе ФМС России от 20 сентября 2007 г. № 208 не указаны административные процедуры в целях оформления регистрации граждан по адресам воинских частей. Не издано такого специального нормативного правового акта и в Министерстве обороны РФ.
Отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)	Ввиду отсутствия самого механизма оформления регистрации граждан по адресам военных организаций, отсутствуют и запреты (ограничения) для должностных лиц, принимающих решения по данному вопросу.
Отсутствие мер ответственности органов государственной власти (их должностных лиц)	Отсутствуют нормы о юридической ответственности должностных лиц (служащих) за выполнение ими обязанностей по регистрации граждан по адресам воинских частей, а также нормы об обжаловании их действий (бездействия) и решений, связанных с этими вопросами.
Отсутствие указания на формы, виды контроля за органами военного управления (их должностными лицами)	Отсутствуют нормы, обеспечивающие возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов военного управления (их должностных лиц) в вопросах согласия либо отказа в оформлении документов для осуществления регистрации по месту жительства по адресу военной организации.
Нарушение режима прозрачности информации	Отсутствуют нормы, в том числе на уровне подзаконного регулирования, предусматривающие раскрытие информации о деятельности органов военного управления (их должностных лиц), и порядок получения информации по запросам военнослужащих, касающимся вопросов регистрации по адресам военных организаций
Наличие коллизионных норм	- Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-I допускает возможность регистрации граждан по мету жительства только в жилых помещениях, а ФЗ «О статусе военнослужащих» - по адресам воинских частей, т.е. не в жилом помещении; - В отличие от федерального законодательства, законодательство г. Москвы предусматривает регистрацию военнослужащих и членов их семей по адресам военных организаций по месту пребывания, а не по месту жительства. Поэтому чиновник имеет возможность в зависимости от своего усмотрения применять ту или иную норму права.

 

Данные, приведенные в таблице, позволяют сделать вывод об огромном коррупциогенном потенциале первого предложения абз. 1 п. 1 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих». Поэтому, по мнению автора, недопустимо простое перенесение указанной нормы права в подготавливаемый закон «О военной службе Российской Федерации».

Кроме того, уже в настоящее время указанная норма закона требует доработки и совершенствования. В первую очередь необходим административный регламент по реализации органами военного управления функций по направлению документов для осуществления регистрации физических лиц по адресам военных организаций. Требуют внесения изменений также и положения Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", а также Постановления Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" в части конкретизации механизма регистрации граждан по адресам военных организаций.

В заключение хотелось бы отметить, что норма права о регистрации по месту жительства по адресам воинских частей включена законодателем в ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», которая озаглавлена «Право на жилище». И, несмотря на продекларированную государством независимость прав граждан от наличия или отсутствия регистрации, регистрация по месту жительства по адресу воинской части все же продолжает оставаться одним из доказательств отсутствия у военнослужащего жилого помещения в пользовании.