Демократия «по месту жительства»

Консультант отдела защиты политических
прав человека и административных процедур
Аппарата Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации
И.О. Братусев
igorekkmv@mail.ru

Конституцией Российской Федерации гарантируется право граждан Российской Федерации на местное самоуправление.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

По смыслу сегодняшнего законодательного регулирования прав граждан на осуществление местного самоуправления, к кругу лиц, участвующих в местном самоуправлении отнесено население конкретной территории. В качестве существенного признака характеризующего гражданина как представителя населения определенного муниципального образования законодательством установлено наличие постоянного или преимущественного проживания. Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения.

Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Данным Федеральным законом к вопросам местного значения отнесено существенное количество вопросов. В том числе местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

В данной статье мы рассмотрим установленный законодательством Российской Федерации порядок участия граждан в выборах, референдуме как форму реализации права на местное самоуправление.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлены гарантии прав граждан при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, составлении списков избирателей, участников референдума. В соответствии с закрепленными в данном законе нормами, регистрации (учету), в качестве избирателей, участников референдума, подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, правом на участие в референдуме.

Основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума является факт нахождения места жительства гражданина на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с федеральным законом, регулирующим порядок реализации права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993г. под местом пребывания понимается - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в котором он проживает временно.

Под местом жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Таким образом, согласно действующему законодательству, условием регистрации гражданина в качестве избирателя и как следствие условием реализации гражданином права на местное самоуправление в форме участия в муниципальных выборах, референдуме является регистрация гражданина, обладающего активным избирательным правом, по месту жительства на территории соответствующего муниципального образования.

Представляется, что такой порядок регистрации избирателей, участников референдума, являющийся следствием существующего в законодательстве определения понятия населения как источника местного самоуправления необоснованно ограничивает участие определенной категории граждан в местном самоуправлении.

Вместе с тем, форма данного ограничения казалось бы, соответствует ст. 55 Конституции Российской Федерации, закрепляющей возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина исключительно федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В качестве оправдания подобного ограничения избирательного права служит, как правило, тезис о возможном нарушении прав граждан на местное самоуправление.

При поверхностном рассмотрении приведенный аргумент представляется в полной мере обосновывающим такое ограничение. Однако, при детальном анализе в аспекте сегодняшнего государственного устройства Российской Федерации, проводимых реформ законодательства, данный подход вызывает определенные возражения.

Всем, кто законно находится на территории Российской Федерации, Конституцией предоставлено право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Одновременно Конституцией закреплены такие права как: право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности и иной не запрещенной законом экономической деятельности, каждому гарантируется право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, право наследования, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на образование, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, право на участие в культурной жизни и, пользование учреждениями культуры.

Каждый вправе реализовать вышеперечисленные права в любом месте Российской Федерации или в нескольких местах одновременно, в том числе на территории любого муниципального образования независимо от каких-либо обстоятельств, в том числе от места жительства.

Конституцией по ряду вопросов субъекту Российской Федерации предоставлено право совместного ведения наряду с Российской Федерацией, а вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, последний наделен всей полнотой государственной власти. В отношении муниципального образования, следует обратить внимание, что при осуществлении на его территории местного самоуправления, органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения обладают независимостью, как от Российской Федерации, так и от субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование. Кроме того, органы местного самоуправления Федеральным законом могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Не вызывает сомнения, что осуществление органами местного самоуправления полномочий по перечисленным вопросам местного значения, не может не повлиять на реализацию лицом вышеупомянутых прав и свобод. Например установление местных налогов и сборов - на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности и иной не запрещенной законом экономической деятельности; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования - право на образование; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения - право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании – право на участие в культурной жизни и, пользование учреждениями культуры. Приведенные примеры далеко не закрытый перечень возможного влияния органов местного самоуправления на реализацию прав и свобод человека и гражданина в процессе решения последними вопросов местного значения.

С учетом вышеизложенного, в законодательстве имеет место правовое неравенство. Гражданин, пребывающий на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, имеет предоставленные ему Конституцией равные права свободы, и соответственно связанные с их реализацией обязанности, в том числе установленные нормативными правовыми актами муниципального образования, при этом, учитывая рассматриваемое ограничение, не обладает законными способами повлиять на формирование указанных органов.

Кроме того, Конституция Российской Федерации в качестве одного из возможных мест фактического нахождения человека, наряду с местом жительства закрепляет место пребывания. В тоже время дефиниция названных понятий в ней отсутствует. Их определение дано Федеральным законом (см. выше). При анализе названных понятий следует сделать вывод, что под местом пребывания и местом жительства в обоих случаях понимается жилое помещение, только в первом случае лицо в нем проживает временно, во втором случае постоянно или преимущественно. Однако каких-либо временных ограничений в регистрации по месту пребывания не существует. Следовательно, постоянное или преимущественное проживание гражданина возможно при наличии регистрации, как по месту пребывания, так и по месту жительства.

В отношении законодательного закрепления гостиниц, санаториев, домов отдыха, пансионатов, кемпингов, туристских баз, больниц, других подобных учреждений в качестве мест пребывания и жилых домов, квартир, служебных жилых помещений, специализированных домов (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие) в качестве мест жительства следует сказать, что с правовой точки зрения, с учетом гарантированного Конституцией права на свободный выбор места пребывания и места жительства такое нормативное регулирование представляется неконституционным.

В этой связи, исходя из конституционного смысла прав и свобод человека и гражданина, а так же учитывая фактическое отсутствие различий в рассмотренных формах регистрации оснований для подобного ограничения прав граждан на местное самоуправление не усматривается.

И, если как оправдание подобного ограничения понимать защиту прав и законных интересов других лиц в форме защиты прав граждан на местное самоуправление, то, учитывая вышеизложенное оно представляется, чрезмерным, неэффективным и не актуальным.

В связи с этим возникает вопрос, нарушается ли право на местное самоуправление граждан, зарегистрированных по месту пребывания? Приведенный анализ законодательства позволяет сделать вывод о таком нарушении.

Данная проблема в полной мере поддается регулированию путем издания соответствующего нормативного акта. Форма решения может быть различна. Самым простым решением является предоставление права на местное самоуправление гражданам, зарегистрированным по месту пребывания. Более прогрессивным и конституционным, но в то же время трудно реализуемым требующим не только соответствующей правовой процедуры, но и достижения определенного уровня развития общественного сознания является предоставление права на участие в местном самоуправлении лицам, реализующим на территории муниципального образования какое-либо право или свободу, регулирование которых на данной территории, полностью или в части отнесено к компетенции органов местного самоуправления.