Международное право

Правовые предпосылки Версальского мира

В 1917 году Первая мировая война была в самом разгаре. Франция и Великобритания вот уже третий год противостояли натиску агрессивного блока Центрально-европейских держав, лидер которого, кайзеровская Германия, имела весьма своеобразные представления о принципах международного права. В то же время, нельзя идеализировать и страны Антанты – ведь одной из главных причин войны была тайная дипломатия, активно применяемая ими в предвоенные десятилетия.

Весной того же года произошло событие, повлекшее за собой не только кардинальные изменения в расстановке сил воюющих сторон, но и способствовавшее изменению в последующем всей системы международных правоотношений. Я имею в виду вступление в войну в апреле 1917 года Соединённых Штатов Америки. Именно с этого момента США, окончательно порвав с традициями нейтралитета, провозглашёнными ещё в 1823 году в «доктрине Монро^[1]», стали активно влиять на процесс разработки и принятия всех международно-правовых документов, на европейские и международные отношения в целом.

До окончания войны было ещё очень далеко, но произошедшие благоприятные для Антанты события поставили на повестку дня вопрос о послевоенном мирном урегулировании, а следовательно – о разработке правовой базы послевоенного мирового устройства. В этой связи свои предложения стали готовить лидеры всех будущих стран-победительниц - британский премьер Дэвид Ллойд Джордж, американский президент Вудро Вильсон, а также глава правительства Франции Жорж Клемансо.

Надо сказать, что представления этих трёх лидеров о международном праве, о будущем мира были весьма различны. Объяснялось это не только тем, что они были разными людьми, с различной политической биографией, но и тем, что роль их стран в период войны, дипломатические традиции также существенно отличались друг от друга.

Франция была страной, наиболее пострадавшей от военных действий – ведь война велась на её территории. Экономика была практически разрушена, огромное число городов и деревень сожжено. Правящие круги были едины в том, что страна должна извлечь плоды из тяжёлой победы. У премьера Клемансо, принадлежавшего к старшему поколению политиков, ещё свежи были в памяти воспоминания о позорной для Франции войне 1870 – 1871 годов. Поэтому значительная часть французского общества была охвачена жаждой реванша, и это не могло не влиять на позицию правительства. Поэтому в планы Франции не входила коренная реформа международных правоотношений, создание норм, способных предотвратить в будущем возникновение широкомасштабных мировых конфликтов. Её планы были более приземлёнными – возвратить то, что было отнято Германией в прошлую войну, добиться выплаты репараций, ликвидировать германскую милитаристскую машину и не дать ей возможности возродиться вновь.

Великобританию больше волновала проблема сохранения своего доминирования на морях, угрозой чему стал построенный фактически за несколько лет мощный американский флот, а также требования США об установлении свободы торгового судоходства как в мирное, так и в военное время. Проблемы континента были для британцев вторичны, хотя они также не были заинтересованы в сильной Германии, представлявшей угрозу для их безопасности. В этом вопросе они были едины с Францией, которая их гораздо больше устраивала в качестве доминирующей континентальной державы. В то же время, британский премьер Ллойд Джордж^[2] прекрасно понимал необходимость перевода международных отношений на правовые рельсы. Однако, британские правящие круги, напуганные возможностью крушения их колониальной империи, не были готовы к полному отказу от тайной дипломатии. Во многом именно этим объясняется половинчатый характер британских предложений, подготовленных правительством Ллойд-Джорджа, о которых речь пойдёт ниже.

Соединённые Штаты занимали в данной ситуации особое положение. Прошло уже полвека с момента окончания гражданской войны и начала реконструкции Юга. За это время они превратились в мощную динамично развивающуюся индустриальную державу, страну банков и трестов. Более того, в первые годы войны они ловко воспользовались ситуацией, превратившись из должника в кредитора европейских держав. В те же годы практически с нуля был создан мощный флот, ставший реальной угрозой для британского морского владычества. В создавшихся условиях стране стало тесно в рамках «доктрины Монро», провозглашённой почти столетие назад. Она должна была использовать войну, чтобы занять в мире положение, адекватное её экономическим достижениям.

Проводником этого курса волею судьбы стал президент Вильсон^[3], известный своими либеральными взглядами. Он внёс самые радикальные предложения, предполагавшие не просто учреждение новой международной организации, Лиги наций, но и перевод отношений между государствами на правовые рельсы. Это способствовало бы активному внедрению в мире американских идеалов и ценностей, превращению США в первую державу среди равных.

Однако, первыми свои мирные предложения сформулировали страны Антанты. Поэтому с них и начнём.

Предложения европейских держав.

Ещё в декабре 1916 г., до вступления в войну США, лидеры стран Антанты (премьеры Англии, Франции и Италии) собрались в Лондоне, чтобы обсудить условия, на которых было бы возможно прекратить войну. Уже в январе 1917 г. они были обнародованы и доведены до сведения как противника в лице Центральных держав, так и до американской стороны, тогда уже всё более склонявшейся к открытой поддержке Антанты. В итоговом документе содержались следующие предложения:

«Восстановление Бельгии, Сербии и Черногории и возмещение этим странам убытков, которое причинило им неприятельское вторжение;

эвакуация занятых областей Франции, России и Румынии и соответствующее возмещение;

реорганизация Европы, обеспеченная твёрдым соглашением, основанным в одинаковой мере на национальном принципе, на праве каждого народа – великого или малого – пользоваться полной безопасностью и свободой экономического развития, а также на территориальных и международных договорах, составленных таким образом, чтобы гарантировать сухопутные и морские границы от несправедливого нападения;

возвращение областей, ранее отнятых у союзников насильно или против воли их населения;

освобождение итальянцев, славян, румын, чехов и словаков от иностранного владычества;

освобождение нетурецких народностей, подчинённых кровавой тирании турок, и изгнание из Европы Оттоманской империи, которая показала себя совершенно чуждой западной цивилизации;

проведение в жизнь царского манифеста об освобождении Польши;

избавление всех стран Европы от грубого насилия прусского милитаризма».^[4]

Одновременно участники встречи направили президенту США Вильсону ноту, в которой отмечалось, что будущий мир «должен быть основан, во-первых, на урегулировании всех международных спорных вопросов, которые могли бы привести к войне; во-вторых, на полном уничтожении и дискредитации военного империализма Центральных держав; в-третьих, необходимо, чтобы международное право и устанавливаемый договорами порядок предотвращения и ограничения враждебных действий опирались в той или иной форме на какие-либо международные санкции, которые заставили бы задуматься даже самого решительного агрессора».^[5] Последнее возможно было осуществить только путём учреждения международной организации, наделённой достаточно широкими полномочиями, достаточными для сдерживания потенциальных агрессоров.

Таким образом, уже к началу 1917 года союзникам стало ясно, что в будущем страны-победители и все объединившиеся вокруг нового мирного договора государства должны взять на себя обязательства соблюдать нормы международного права и справедливости, созданные ими самими. Однако, их мирные предложения ставили на первое место всё же «реорганизацию Европы», включая возвращение земель, отнятых у союзников Центральными державами во время войны или ранее, а также обуздание агрессора и «изгнание турков». Планы реформирования отношений между государствами, перевода их на правовую основу лидеры Антанты всё же ставили лишь на второе место и рассматривали их в перспективе, пусть и не столь отдалённой. Такая позиция европейских держав способствовала тому, что в последующем инициативу в данном вопросе уверенно перехватил американский президент Вильсон.

Правда, комиссия, созданная лидерами Антанты специально для рассмотрения проекта учреждения новой международной организации – Лиги наций, с воодушевлением отнеслась к подобной перспективе. Хотя, были и сомневающиеся, что послужило основанием для включения в итоговый документ фразы о том, что члены комиссии «сознают, что любой слишком общий и слишком смелый проект этого рода окажется не только невыполнимым, но также и вредным».^[6]
5 января 1918 г. на съезде тред-юнионов Ллойд Джордж выступил со своими предложениями по содержанию будущего мирного договора. В это время исход войны был уже предрешён, и все усилия союзников были направлены на подготовку правовых норм, способных регулировать отношения между государствами в послевоенный период (тремя днями спустя со своим планом выступил американский президент Вильсон, о котором ещё будет сказано отдельно).

Выступление британского премьера не содержало каких-либо новых предложений – оно лишь подробным образом разъясняло цели Антанты, сформулированные в Лондоне в декабре 1916 г. Ллойд Джордж ещё раз признал настоятельную необходимость создания правовой базы для будущей международной организации, подчеркнув при этом, что проектируемая Лига ни коим образом не должна ограничивать суверенитет своих членов.^[7] Такая оговорка вполне объяснима. Было очевидно нежелание европейских держав кардинально менять устоявшиеся традиции, делиться с кем-либо своими завоёваниями, добытыми потом и кровью в период войны. Кроме того, Англия боялась, что быстро набирающие военную мощь и международный авторитет США могут поставить под вопрос их морское господство. И опасения эти через три дня оправдались – президент США выдвинул свой знаменитый тезис о свободе морей, и ни за что не хотел от него отступать в течение всего процесса мирного урегулирования.

Характерна позиция французского премьер-министра Клемансо. Он сердечно поздравил Ллойд Джорджа с его выступлением, заявив, что полностью разделяет высказанные им предложения, а обнародованного несколько дней спустя заявления Вильсона как бы не заметил. Европейскую политическую элиту явно не устраивали революционные предложения американского президента, так как они могли нарушить их планы. А в планах, например, у Франции, был реванш за позорную франко-прусскую войну 1870 – 1871 гг., установление собственного господства на континенте. Британия стремилась прежде всего укрепить своё господство на морях.

Так чем же так не угодил президент Вильсон своим европейским союзникам? Для этого остановимся поподробнее на его предложениях.

«14 пунктов» В. Вильсона и его проект устава Лиги наций.

США фактически сразу после объявления о вступлении в войну начали подготовку предложений послевоенного урегулирования. И это вполне объяснимо. Ведь они вступали в этот на первый взгляд сугубо европейский конфликт с целью повышения своей роли на международной арене, создания нового мирового порядка, в котором США могли бы занимать ведущее место. Поэтому Вильсон решил не терять времени и уже летом 1917 года создал Исследовательское бюро «INQUIRE», куда вошли известные экономисты, юристы, историки. Возглавил его ближайший советник президента Эдвард Хауз, исполнительным директором стал руководитель нью-йоркского колледжа С. Мезес, а секретарём – известный журналист У. Липпман.^[8] Характерно то, что президент не поручил эту работу госдепартаменту, а создал нечто вроде мозгового центра при главе государства, состоявшего из самых надёжных и доверенных лиц. Он считал это делом первостепенной важности, которое нельзя доверять государственным чиновникам.

Исследовательское бюро активно начало работу, которая велась по трём направлениям – Центральная Европа, Ближний Восток и проект устава Лиги наций. Уже 3 января 1918 года был подготовлен и представлен президенту меморандум «Предложения о мирных целях». На его основе стал составляться окончательный документ. Причём, Вильсон торопился, т.к. 5 января британский премьер Ллойд Джордж выступил со своими предложениями, о которых уже упоминалось выше. Уже 8 января президент выступил с посланием к конгрессу, в котором изложил «14 пунктов мирного урегулирования»^[9]. Этот документ, а также проект устава Лиги необходимо прокомментировать подробнее.

В первом пункте содержалось главное условие изменения характера отношений между государствами – отказ от тайных договоров, открытая дипломатия. Здесь, видимо, преследовалась и чисто прагматическая цель – раскрыть тайные соглашения стран Антанты.

Во втором пункте содержалось ещё одно важное предложение – об установлении свободы торгового судоходства как в мирное, так и в военное время. Понятно, что оно было направлено против Британии и её преобладания на море. Аналогичную цель преследовало и предложение об устранении таможенных барьеров и введении для всех стран без исключения равных условий для торговли.^[10] Осуществление всех этих мер открыло бы для США свободный доступ к источникам сырья и мировым рынкам сбыта. Нетрудно догадаться, что это значительно изменило бы не только экономическую, но и политическую роль США в мире.

Невозможно отрицать, что четвёртый пункт вильсоновского проекта отражал далеко идущие планы президента – ослабить после войны своих нынешних союзников. В нём содержалось предложение сократить до предельного минимума вооружённые силы всех государств, участвовавших в войне. Это могло нанести серьёзный удар по сухопутной французской армии, хотя именно Франция хотела доминировать на европейском континенте после разгрома Германии.

Пятый пункт был явно направлен против колониальных держав, прежде всего Великобритании. В нём предлагалось учитывать интересы населения колоний при рассмотрении притязаний на них со стороны той или иной державы.

Шестой пункт вызывает особый интерес, так как он посвящён России. Вильсон предлагал эвакуировать германские войска с российской территории и предоставить народу России полную самостоятельность в решении своего политического будущего. (Напомню, что в январе 1918-го Россия ещё не вышла из войны.) Вильсон отмечал в тот период: «Отношение к России в грядущие месяцы со стороны сестёр-наций послужит лучшей проверкой их доброй воли и понимания ими её нужд, которые отличны от интересов данных наций, проверкой их разумной и бескорыстной симпатии к ней».^[11] Предлагалось также принять Россию в новую международную организацию – Лигу наций. Это был неплохой вариант для России, даже при том, что Вильсон здесь преследовал вполне конкретную цель – удержать страну в войне, сохранить восточный фронт.

Осенью 1918 года, накануне Парижской конференции, вышли комментарии к «14 пунктам», в которых именно шестой пункт подвергся значительной корректировке. Вильсон уже открыто выдвинул идею территориального раздела России и создания правительства, представляющего её народы.^[12] Такая резкая перемена объяснялась тем, что в России уже шла гражданская война, были уничтожены остатки свобод и установлена однопартийная диктатура. Кроме того, война уже заканчивалась, и в заискиваниях перед Россией с целью удержать её в войне уже не было никакого смысла. Надо отметить, что в принципе отношение Вильсона к большевикам никогда не менялось – оно было резко отрицательным. Менялась только его тактика в отношениях с ними, а к осени 1918 года стало очевидно, что большевики в России – не случайность, а очень опасный симптом для всего мира.

Но вернёмся к документу. В нём также предусматривалось сохранить за Германией Саарский угольный бассейн. Это явно не отвечало интересам Франции, имевшей на него свои виды. Предложение о предоставлении народам Австро-Венгрии права автономного развития было явно компромиссным и с трудом вписывалось в антиимперскую стратегию Вильсона. Таким же образом можно прокомментировать и предложение об ограничении прав сербов, хорватов и словенцев на Балканах и установлении протектората Италии над Албанией.

Всё это ещё раз подтверждает стремление США сохранить баланс сил среди европейских держав, не допустить чрезмерного ослабления Германии, которое могло принести за собой разрушительные революционные процессы.

Чуть подробнее о последних двух пунктах. Тринадцатый был посвящён Польше. В данном случае Вильсон остался верен своей стратегии, направленной на поддержку национально-освободительных движений так называемых малых европейских народов. В документе указывалось на необходимость восстановления независимого польского государства, включавшего в себя все территории с польским населением. «Польше должен быть обеспечен свободный и надёжный доступ к морю, её политическая и экономическая независимость и территориальная целостность должны быть гарантированы международным договором».^[13] Это был огромный подарок для польской общественности, не одно поколение которой мечтало о восстановлении независимости, утраченной страной в конце 18-го века в результате раздела польских земель Германией, Австро-Венгрией и Россией.

Последний пункт содержал идею о создании новой международной организации – Лиги наций. Эта идея возникла ещё ранее – в Европе тоже стала очевидна необходимость в корне изменить отношения между государствами, создать для них правовую базу. Но сам факт, что проводить её в жизнь взялся американский президент, явилось лучшим доказательством того, что США наконец нашли повод разорвать рамки «доктрины Монро». В документе было сказано: «По особому соглашению должна быть образована всеобщая ассоциация наций с целью предоставления взаимных и равных гарантий политической независимости и целостности территорий больших и малых государств».^[14]
На первый взгляд, мирные предложения Вильсона мало чем отличались от британских, за исключением принципа свободы морей. Однако, при более внимательном их изучении становится ясно, что они были более радикальны и в вопросе сокращения и ограничения вооружений, и в вопросе учреждения Лиги наций, да и в вопросе восстановления независимого польского государства. При этом, они были гораздо более умеренны в отношении ликвидации германского милитаризма. Ведь Америка, не испытавшая всех тягот войны и не имевшая старых счётов с Германией, хотела использовать её в своих интересах в качестве противовеса как Англии с Францией, так и России.

Параллельно президент разрабатывал свой проект устава Лиги, который он собирался положить в основу документа на будущей мирной конференции. К октябрю он был готов. Его обнародовали вместе с комментариями к «14 пунктам». Американский историк и правовед У. Вильямс писал, что проект устава был призван «перестроить систему международных отношений в соответствии с американскими принципами, сделать возможным установление доминирующей роли Соединённых Штатов в политической и экономической жизни мира, не прибегая к большим войнам».^[15]
Проект устава Лиги перевёл в юридические нормы многие из тех пожеланий, которые были декларированы в «14 пунктах». В уставе было предусмотрено единогласное принятие решений на заседаниях Ассамблеи и Совета Лиги, за исключением специально оговоренных случаев (статья 5). Вильсон предлагал также поставить процесс роста вооружений под контроль мирового сообщества. В статье 8 говорилось об обязательном обмене государствами информацией о размерах своих вооружений, а также о состоянии тех отраслей промышленности, которые могут быть приспособлены для военных целей. В этой же статье говорилось, что превышение лимитов вооружений, установленных по соглашению всех участников, возможно только при согласии Совета Лиги.

Статья 10, которая впоследствии вызвала огромное недовольство в самих США, предусматривала обязательства членов Лиги друг перед другом по защите от внешней агрессии. В этом случае Совет Лиги должен рекомендовать мероприятия, обеспечивающие безопасность и территориальную целостность государства, подвергшегося этой агрессии.

В проекте Вильсона предусматривалась также возможность третейского разбирательства в случае споров между членами Лиги (статья 13), а в статье 14 провозглашалось учреждение Международного трибунала.

В проекте предполагалось также, что в случае нарушения каким-либо членом Лиги положений устава, все остальные участники должны немедленно прекратить все торговые и финансовые отношения с этим государством и его гражданами (статья 16). Предусматривалось, что принятие настоящего устава аннулирует все соглашения и обязательства государств друг перед другом, несовместимые с ним (статья 20).

Данный проект хоть и не предлагал конкретных механизмов осуществления всех тех благородных принципов, которые он провозглашал, но явился серьёзным шагом вперёд по сравнению с бытовавшими тогда традициями. Общественное мнение многих стран, в том числе США, расценило эти радикальные по тем временам предложения как попытку покушения на национальный суверенитет государств.

Однако, именно проект Вильсона был положен в основу принятого позднее на Парижской мирной конференции устава Лиги наций. Это было вызвано тем, что Вильсон сам возглавлял комиссию по разработке устава, созданную на конференции. Но главной причиной было то, что идеи, заложенные в нём, совпадали с настроениями, господствующими в измученной войнами Европе.

Руслан МАРДАЛИЕВ
rustic@mail.lanck.net

Юрист, кандидат исторических наук,

доцент Современного Гуманитарного Университета

(СПб филиал).

^[1] Джеймс МОНРО (1758 – 1831) – 5-й президент США в 1817 – 1825 годах.
^[2] Дэвид ЛЛОЙД ДЖОРДЖ был видным деятелем либеральной партии, который занимал реформаторские позиции как внутри страны, так и на международной арене. На посту премьер-министра был с 1916 по 1923 год.
^[3] Вудро ВИЛЬСОН – 28-й президент США (1913 – 1921), принадлежавший к демократической партии. До этого был губернатором штата Нью-Джерси, а также много лет возглавлял престижный Принстонский университет. Известный специалист в области права.
^[4] Цит. по: Ллойд Джордж Д. Правда о мирных договорах. (Далее – Правда...) Т.1. М., 1957. С.58-59.
^[5] Там же. С.59.
^[6] Цит. по: Ллойд Джордж Д. Военные мемуары. Т.4. М., 1935. С.64.
^[7] См.: Там же. Т.5. М., 1938. С.343-350.
^[8] Baker R.S. Woodrow Wilson. Life and Letters. Vol.7. P.254
^[9] См.: Архив полковника Хауза (Далее – Архив...). Т.4. М., 1944. С.148 – 157.
^[10] См. п.3 документа.
^[11] Wilson W. War and Peace. Presidential Messages, Addresses and Public Papers (1917 – 1921). Ed. by R.S. Baker and W.E. Dodd. Vol.1. Princeton, 1927. P.159 – 160.
^[12] Архив... Т.4. С.148 – 157.
^[13] Там же; Wilson W. Op. cit. P.160
^[14] Там же; Ibidem.
^[15] Williams W.A. Some Presidents. From Wilson to Nixon. N.Y., 1972. P.31