Финансовая система США со времён Гражданской войны (1861 – 1865) складывалась стихийно. В начале XX в. в стране насчитывалось 7 тыс. частных банков. Единая денежная система в США отсутствовала. В обращении находились золотые и серебряные монеты, сертификаты и банковские билеты, продолжали еще функционировать выпущенные в период Гражданской войны "гринбеки", обесцененные бумажные деньги, не подлежавшие обмену на золото.

Такая хаотичность банковской и кредитной систем противоречила потребностям возросшей экономической мощи страны. Поэтому решением конгресса, принятым ещё в 1908 г., была создана специальная комиссия во главе с сенатором Н. Олдричем, разработавшая проект реорганизации банковской системы. Проект предусматривал учреждение единого частного централизованного банка с 15 филиалами. План Олдрича с энтузиазмом восприняли крупные финансисты и владельцы промышленных корпораций. Но его встретили в штыки прогрессисты из среды демократов и "мятежники"-республиканцы во главе с экс-президентом Т. Рузвельтом. Они заявили, что данный проект реформы призван поставить финансы страны под всесильный контроль Уолл-Стрит.

После прихода к власти демократического президента Вильсона был разработан новый план реформы банковской системы. Его автором являлся конгрессмен-демократ К. Гласс. Он предложил организовать федеральную систему резервных банков. Новый проект был затем дополнен предложением о создании федерального резервного управления, призванного координировать деятельность этих банков. Этот проект только на первый взгляд схож с планом Олдрича. При более внимательном рассмотрении становится ясно, что в отличие от проекта 1908 г. демократы считали необходимым поставить под контроль государства деятельность частных банков. С этой целью и предлагалось создать специальный государственный орган на федеральном уровне. Кроме того, Олдрич предлагал учредить один банк с 15 филиалами, а в новом проекте речь шла уже о сети самостоятельных банков, правда, находящихся под контролем центра.

Госсекретарь и лидер прогрессистов Брайан, стремившийся сохранить популярность в мелкобуржуазной среде, подверг критике план Гласса. Его поддержал в этом видный деятель демократической партии Р. Оуэн, возглавивший банковскую и валютную комиссию сената. Он предложил собственный план финансовой реформы: государство осуществляет выпуск (эмиссию) денег и контролирует частные банки. Вскоре еще один проект подготовил министр финансов Макаду. Этот проект также предусматривал, что денежная эмиссия должна находиться исключительно в ведении государства. Наряду с этим в нем содержалось предложение о централизации банковской системы.

Таким образом, в распоряжении Вильсона находились три проекта финансовой реформы. Надо сказать, что они не слишком противоречили друг другу. Просто если проект Гласса предлагал осторожный завуалированный контроль государства за деятельностью банков, то проекты Оуэна и особенно Макаду были более радикальны. Президент безусловно был сторонником идеи установления государственного контроля над банковской системой. Ему предстояло определиться лишь с тем, насколько необходимо ограничить деятельность частных банков по проведению денежной эмиссии.

Поэтому прежде чем принять решение, он обратился за советом к своему советнику Брандейсу. Свои взгляды по вопросу, интересовавшему президента, Брандейс резюмировал следующим образом: "Полномочиями выпуска денежной эмиссии следует наделить только государственные органы. Бюро определенно должно быть государственным органом, а функции банкиров необходимо ограничить совещательным голосом".* Теперь Вильсон вполне утвердился в своем мнении, и в план Гласса были внесены дополнительные более радикальные поправки.

____________

Неудивительно, что руководящие круги Уолл-Стрит подвергли законопроект ожесточённой критике. Газета "Нью-Йорк Таймс" с явным неудовольствием отмечала, что "обеспечен политический контроль над банковской системой страны".* Вильсон не хотел обострять отношения с финансовой элитой и согласился на создание федерального консультативного совета, состоящего из представителей нескольких резервных банков. Функцией совета было служить связующим звеном между региональными банками и федеральным резервным управлением. Таким образом, в проект Гласса была внесена ещё одна поправка.

____________

23 июня 1913 г. Вильсон вторично выступил в Капитолии. Президент заявил, что контроль над банковской системой и денежным обращением "должен быть государственным, а не частным, должен принадлежать самому правительству..."* Три дня спустя законопроект о финансовой реформе был представлен на обсуждение конгресса.

_____________

Против билля Гласса, а точнее – против поправки, внесённой под давлением Уолл-Стрит, в палате представителей резко выступило левое крыло демократов. Они потребовали прямого правительственного контроля над резервной системой. Макаду, например, выступил с предложением сделать новый федеральный резервный орган подразделением министерства финансов. Роберт Оуэн, председатель банковского комитета сената, поддержал этот чрезмерно радикальный план Макаду. Прогрессисты считали, что принятие компромиссного варианта, одобренного Вильсоном, означало бы отказ от демократических платформ 1896, 1900, 1908, и 1912 годов. Их устраивал только монопольный контроль государства над резервной системой. Участие частного капитала они отвергали.

Однако более ожесточённой критике план Вильсона подвергся справа. Поэтому жаркие споры вокруг нового финансового законодательства развернулись в сенате. Против него открыто выступила Американская ассоциация банкиров. Она восприняла билль Гласса как покушение на священный принцип частной собственности, что было явным преувеличением, рассчитанным на обывателя. Банкиры также пытались воскресить план Олдрича, предлагая создать единый центральный частный банк, свободный от правительственного надзора. Под влиянием этой организации финансистов консервативно настроенные демократы в сенате (Ф. Хитчкок и др.) присоединились к хору недовольных. Это, конечно, осложнило обстановку в сенате.

Вильсон неоднократно встречался с сенаторами, старался прибрать к рукам строптивых, а когда доводы не помогали, прибегал к угрозам. Так, пригласив в Белый дом руководителей демократической фракции в сенате, Вильсон сразу же решил утвердиться в качестве безусловного лидера партии, заявив: "Демократ, который не будет меня поддерживать, не является демократом. Он бунтовщик".*

____________

Банкиры тоже не сидели сложа руки. Наиболее дальновидные из них стали активно искать компромиссные решения. Так, руководитель нью-йоркского банка "Нэшнл сити бэнк" Ф. Вандерлип предложил свой план решения финансовой проблемы. План предусматривал создание федерального резервного банка с капиталом 100 млн. долл., образованным из вкладов частных лиц и правительства. Банк с его двенадцатью отделениями должен был выполнять функцию центрального эмиссионного органа. Это уже было совсем близко к проекту, поддержанному Вильсоном. Однако предполагаемое доминирование в учреждаемом банке вкладов частных лиц не устроило президента, желавшего поставить частные банки под надёжный государственный контроль в сфере денежной эмиссии и кредитной политики. Зато проект Вандерлипа был с воодушевлением встречен правыми кругами демократической партии, увидевшими в нём удачный компромисс с оппозицией.

22 ноября 1913 г. сенатский финансовый комитет сообщил верхней палате о наличии трех вариантов законопроекта, и дебаты сразу же начались. Сенаторы были едины в том, что закон необходимо было принять до Рождества. Благодаря усилиям президента и его администрации сенат одобрил радикальный вариант законопроекта большинством в 20 голосов (54 – за и 34 – против) и 23 декабря президент подписал его.* Усилия Вильсона увенчались успехом. Федеральный резервный акт вступил в силу.

____________

Теперь главной задачей президента было подобрать подходящих лиц для руководства Федеральной резервной системой. Членами ФРУ и совещательного комитета при нем стали влиятельные представители финансового мира, в том числе Морган. Руководство региональными банками также оказалось в руках представителей финансовых кругов и владельцев корпораций. Орган делового мира США "Файнэншл эйдж" 9 июня 1914 г. констатировал, что лица, поставленные Вильсоном во главе ФРУ, "хорошо известны своим консерватизмом" и что они добьются "восстановления доверия банкиров и бизнесменов в отношении новой системы".

_____________

Создание Федеральной резервной системы было венцом достижений первой вильсоновской администрации. Конечно, система не могла предотвратить индустриальные депрессии, но она могла гарантировать стране твёрдую и предсказуемую валюту, что было значительным шагом вперёд и, как мы знаем из истории, помогло избежать многих трудностей в период мировых войн, ускорив перевод экономики на военный лад. Именно благодаря этому закону США в настоящий момент обладают самой развитой кредитной системой в мире.

Значение закона от 23 декабря 1913 г. трудно переоценить. Поэтому рассмотрим его более подробно.

Согласно этому нормативному акту, действующему до сих пор, кредитная система США представляет собой совокупность государственных и частных кредитных институтов во главе с Федеральной резервной системой (далее – ФРС), выполняющей функции центрального банка (ст. 2). ФРС включает в себя 12 федеральных резервных банков и около 6 тысяч банков-членов.

Согласно закону вся территория страны поделена на 12 резервных округов, за каждым из которых закреплён один из федеральных резервных банков. Каждый из этих банков как бы является центральным банком своего округа. Причём законом было предусмотрено, что акции 12 резервных банков принадлежат банкам-учредителям из данного округа. Иными словами, эти резервные банки являются акционерными обществами.

Чуть позже, в апреле 1914 г., были определены границы этих округов и их центры – Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Кливленд, Ричмонд, Атланта (Джорджия), Чикаго, Сент-Луис, Миннеаполис, Канзас-Сити, Даллас и Сан-Франциско.* Национальные банки, находящиеся в данных округах, для участия в образовании основного капитала резервного банка были должны внести 6 процентов от суммы основного и резервного капитала национального банка. Промышленные банки, а также банки штатов тоже имели право стать членами Федерального резервного банка, внеся по подписке необходимую сумму.**

___________

Каждый из этих 12-ти банков учреждают в своём округе отделения, руководит которыми правление банка, состоящее из семи директоров (ст. 3). Во главе этих отделений стоит правление, состоящее из девяти членов. Трое из них избираются из местных представителей промышленного, сельскохозяйственного и торгового капитала, троих избирают банки-акционеры, а троих назначает Федеральное резервное управление (ст. 4).* Последнее находится в Вашингтоне, и ему подчиняются все 12 Федеральных резервных банков. Это управление состояло из министра финансов, контролёра денежного обращения и пяти членов, назначаемых президентом и утверждаемых сенатом на сроки от двух до десяти лет (ст. 10). В его функции входило наблюдение и контроль за деятельностью федеральных резервных банков в округах и банков акционеров, установления порядка и сроков пополнения золотых запасов, наблюдение и регулирование выпуска в обращение ценных бумаг (ст. 11).

__________

Согласно ст. 12 правление каждого резервного банка избирает ежегодно одно лицо для участия в Федеральном консультативном совете при Федеральном резервном управлении. Этот орган является совещательным. Эта неприметная на первый взгляд статья сыграла огромную роль в обеспечении контроля над резервной системой со стороны финансового капитала. Достаточно упомянуть, что в первый состав консультативного совета вошли крупнейшие банкиры Америки Морган-младший, Винг, Форган и другие.

Ст. 15 провозглашала федеральные резервные банки фискальными агентами государства, а Федеральное резервное управление было единственным органом, который в соответствии со ст. 16 наделялось правом выпуска банковских билетов, которые наделялись статусом полноценных денежных знаков. Совокупность этих норм и превратило Федеральное резервное управление в реального и единственного контролёра денежной системы страны. Оно определяет нормы резервов коммерческих банков и сберегательных учреждений, утверждает изменения в учётной ставке федеральных резервных банков. Совет принимает решения о купле-продаже правительственных ценных бумаг, контролирует соблюдение правил биржевых операций.

Два органа, входящих в структуру Федеральной резервной системы, учреждаются исключительно конгрессом. Это – Федеральный комитет по операциям на открытом рынке и Федеральный консультативный совет. Таким образом Вильсон решил удовлетворить чаяния законодателей.

Федеральный комитет по операциям на открытом рынке как структурное подразделение ФРС осуществляет постоянное воздействие на банковские резервы и денежное обращение в стране. Именно благодаря этому резервная система стала эмиссионным центром страны, "банком всех банков". Законом 1913 г. на ФРС возложены функции по обслуживанию государственного кредита, следствием чего является его исключительное право устанавливать процентные ставки в стране. Это позволяет ФРС как государственному органу оказывать влияние на деятельность практически всех институтов частной кредитной сферы – коммерческих и инвестиционных банков, сберегательных банков, страховых компаний, а в настоящее время – ещё и пенсионных фондов, дилерских и брокерских фирм.

Таким образом, финансовая система, созданная при Вильсоне, привела от анархии не просто к централизации, а к суперцентрализации финансовых резервов. Причём, сразу же после принятия закона на практике сложилась ситуация, при которой председатели этих 12-ти банков (они же – агенты Федерального управления) оказались в роли английской королевы, а реальная власть стала принадлежать управляющим, которые назначались не только из состава правления, но и со стороны, как и в современных акционерных обществах. Чаще всего это были как раз посторонние люди, крупные финансисты. Как следствие, на федеральном уровне вскоре возник Совет управляющих, оттеснивших на второй план Федеральное резервное управление.

Такова американская правовая традиция – принятием закона дело никогда не оканчивается. В дальнейшем этот закон, устанавливающий лишь самые общие рамки правового регулирования, обрастает обширной правоприменительной практикой, которая в конечном счёте и делает законодательство эффективным.

В июне 1914 г. окончательно завершилось создание федеральной резервной системы. Именно тогда был назначен первый состав Федерального резервного управления. Подбором кандидатур занимался лично Вильсон при помощи своего ближайшего советника Эдварда Хауза, помогавшего в своё время президенту подбирать кандидатуры в состав правительства. Во главе управления были поставлены видные представители финансовых кругов Уорберг, Хэмлин, Делано и другие.* В этот момент прогрессисты окончательно поняли, что их инициатива оказалась перехвачена финансовыми магнатами, при помощи Вильсона направившими реформу по нужному им пути.

_________

Однако, именно в таком виде реформа оказалась жизнеспособной и продуктивной. Закон мог реально работать только в том случае, если он отвечал интересам главных действующих лиц – банкиров, иначе бы он просто оказался мёртворождённым. Это отлично понимал президент, сумевший добиться того, что идея учреждения резервной системы, первоначально враждебно встреченная в финансовых кругах, в конечном итоге оказалась ими поддержана и, боле того, осуществлена. И поэтому любые критические выпады слева по отношению к политике Вильсона в данной области всегда являлись скорее данью моде и риторической традицией левых сил. Ведь никто не отрицает, что в США в 1913-1914 гг. удалось заложить основы самой эффективной кредитной системы, дающей плоды до сих пор.

Уже в первые годы существования ФРС были проведены операции по продаже облигаций государственных займов. ФРС стала активно использовать предоставленное ей законом право воздействовать на сферу кредита через изменение учётной ставки по займам, предоставляемым ФРС коммерческим банкам. Путём изменения учётной ставки ФРС также стала активно влиять на объём кредитных операций, являющихся важнейшим фактором, влияющим на экономическую активность в стране. Эти методы используются ФРС на протяжении почти ста лет её существования.

В годы "великой депрессии" 1929-33 годов кредитная система сыграла свою стабилизирующую роль. В её рамках администрацией Рузвельта была создана Федеральная корпорация страховых депозитов, и все банки-члены ФРС были обязаны туда вступить. Эта корпорация занималась не только страхованием, но и проводила операции по спасению банков-банкротов. Это осуществлялось путём их реорганизации в форме слияния с другими банками, а также предоставления им займов по более низким процентным ставкам, чем те, которые существовали на рынке. Кстати, данная корпорация действует и сейчас.

В 70 – 80-е годы в кредитной системе США наметилось существенное расширение иностранного компонента. Регулирование деятельностью иностранных коммерческих банков также стало обязанностью ФРС.

Созданная при непосредственном участии президента Вильсона резервная система, пришедшая на смену разрозненной и хаотичной банковской системе, за многие десятилетия своего существования доказала свою необходимость и жизнестойкость. Это ещё раз подтверждает тот факт, что принятие в 1913 году Федерального резервного акта было не просто политическим успехом и тактической удачей Вильсона, а имело долгосрочное стратегическое значение для страны, способствовало созданию самой эффективной в мире кредитно-денежной системы, что тоже в свою очередь способствовало возникновению в последующем притязаний США на мировое лидерство.