Теоретические и практические аспекты применения модельного законодательства в странах СНГ

Шестакова Екатерина Владимировна

kalabaha@inbox.ru

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью приведения национального законодательства стран Содружества независимых государств в единое правовое поле, в соответствие с международными нормами, «обеспечения интеграционных процессов в СНГ, сближения законодательства государств - участников и повышения согласованности в законодательной деятельности парламентов⁰⁰¹ », а также теоретического осмысления проблем реализации норм модельного законодательства.

Рассматривая данную тему в современных условиях, необходимо учитывать историческую фабулу развития и формирования государств. Особенность становления законодательных институтов и выработки правовых норм заключается в том, что на этот процесс в новых независимых государствах решающее влияние изначально оказывали политические устремления национальных элит.

В этой связи встает вопрос о выявлении наиболее значимых с юридической точки зрения коллизий, тенденций и противоречий, которые указывают на необходимость совершенствования национальных законодательства, изменения некоторых подходов в межгосударственных отношениях. В условиях глобализации назрела не только острая потребность в создании единого модельного законодательства в странах СНГ, но и совершенствования практики его применения.

Специальных исследований, посвященных применению норм модельного законодательства, в отечественной науке еще не проводилось. Некоторые аспекты модельного законодательства и его правоприменения, как правило, рассматривались в общих работах по теории государства и права, отраслевым юридическим наукам Ю.АТихомирова, И.В.Котелевской, Ильина И.А., Кашкина С.Ю. и т.д.

Целью исследования является формулирование и обоснование положений, которые сформировали бы теоретическую основу применения модельного законодательства в странах СНГ.

Для достижения данной цели мной были поставлены следующие задачи:

1) определить понятие модельного законодательства, его источников, исследовать содержание норм модельного законодательства;

2) выявить особенности выработки норм модельного законодательства и внедрения в национальные законодательства стран СНГ;

3) сформулировать практические рекомендации по совершенствованию модельного законодательства и практике его применения;

Понятие модельного законодательства, его источников, исследование содержания норм модельного законодательства

Можно выделить следующие определения понятия «модельный закон»

Модельный закон – это законодательный акт типового характера, содержащий нормативные рекомендации, а также варианты возможных правовых решений (иногда и пояснения к возможным вариантам, примеры) тех или иных вопросов определенной сферы общественных отношений⁰⁰² .

Модельный закон – это законодательный акт, содержащий рекомендации, а также варианты правовых решений, пояснения, примеры. Создание модельных законов практикуется в США и СНГ.⁰⁰³

Модельный закон (model law) – рекомендательный закон, принимаемый законодательным инструментом федеративного государства, государственного объединения или международными организациями в целях согласования нормативной ориентации субъектов законодательной деятельности членов соответствующего объединений⁰⁰⁴ .

Модельные законодательные акты имеют большую историю. В Римском договоре даны пояснения природы модельного закона как правового документа, который рекомендуется государствам для принятия в качестве их национального закона. В 1858-1859 гг. в Пруссии и Австрии обсуждался вопрос о принятии общегерманского Торгового кодекса.

Современные модельные (или примерные) законодательства возникли в США, Национальная конференция полномочных легислатур штатов более столетия готовит такие акты. В этих целях в 1892 г. была учреждена Национальная конференция уполномоченных по унификации права штатов, которая представляет собой отчасти государственный орган, отчасти – общественную организацию⁰⁰⁵ . В 1934 г. в США под руководством г-на Дж.Биля (J.Beale) был разработан рекомендательный Свод правил о конфликте законов (Restatement of the Law of Conflict of Laws)⁰⁰⁶ . Примером таких модельных актов в США являются также такие акты, как Модельный торговый кодекс (1952), Примерный уголовный кодекс (1962 г.). В ряду единообразных актов можно выделить такие, как: Единообразный закон о продажах, Единообразный закон о складских расписках, Единообразный закон об аккредитиве, Единообразный закон о товариществах, Модельный кодекс об утверждении завещаний и т.д. В штатах постепенно воспринимались эти кодексы целиком или частично, с изменениями или дополнениями. Будучи принятым тем или иным штатом, унифицированный акт становится частью статутного права штата. Штаты вправе отвергнуть часть унифицированного акта или его полностью, что осложняет гармонизацию правовых норм США⁰⁰⁷ .

В рамках Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ) действуют Кодекс таможенной оценки, Кодекс субсидий и компенсационных пошлин, Кодекс стандартов. Представляет интерес Международный кодекс рекламной практики, разработанный рабочей группой Комиссии по рекламе Международной торговой палаты (Париж).

В Российской Федерации с помощью модельных законов происходит консолидация законодательных действий соответствующих субъектов.

Однако как средство унификации и консолидации законодательства такие законодательные акты применяется не во всех странах. Интересны в этом аспекте акты международных межпарламентских инструментов.

Союз африканских парламентов принимает решения, рекомендации, резолюции, обращения и другие документы, Андский парламент – резолюции по наиболее острым для латиноамериканских стран проблемам, которые трактуются с позиций субрегиональной и региональной солидарности, носят рекомендательный характер для национальных парламентов.

Инструментом унификации законодательства в Европейской Союзе служат регламенты (англ. Regulation, франц. Reglement) – нормативно-правовые акты, сходные с федеральными законами. Инструментами гармонизации служит директива, а в сфере уголовного права и уголовно-процессуального – рамочное решение⁰⁰⁸ .

Возникает необходимость определить понятийные различия модельных документов и нормативно-правовых актов, принимаемых в ЕС.

Регламент – это название некоторых актов международных конгрессов и конференций (например, Венский Регламент. 1815)⁰⁰⁹ . Это название актов, принимаемых правительствами Франции, Италии в порядке осуществления регламентарной власти. Юридическая сила регламентов ниже юридической силы закона. Однако это не подзаконные акты, так как могут издаваться по вопросам, которые законом не регулируются⁰¹⁰ . Триада свойств регламента – общее применение в государствах-членах ЕС, исполнение в полном объеме и прямое действие – предопределяют не только их место в правопорядке Сообщества, но и их эффективность⁰¹¹ .

Директивой называется распорядительные акты. Они перечисляют результаты, которых требуется достичь, дело страны-участницы – установить те положения национального законодательства, опираясь на которые она сможет принять меры для достижения данных результатов, при этом государства вправе выбирать формы и методы реализации.

Европейские директивы - правовые документы, представляют собой, в основном, базу страхового регулирования в странах ЕС. Основу составляет первая директива по личному и прочему страхованию, содержащая единые для стран-членов ЕС правила:

- единые правила по платежеспособности и по гарантийному фонду страховщика;

- единую группировку классов страхования;

- единые правила лицензирования;

- правила по ответственности национальных органов надзора за регулирование страховой деятельности.

Закон-рамка - в ряде стран - особая форма законодательных актов, принимаемых парламентом и устанавливающих только общие принципы регулирования определенной сферы. При этом более подробное регулирование осуществляется актами регламентарной власти.

Особые группы актов образуют решения, рекомендации и заключения. Решения схожи с регламентом тем, что имеют обязательную силу во всех своей полноте, но они не связаны с достижением определенных целей, что свойственно директиве. Рекомендации и заключения объединяет общей признак: отсутствие обязательной силы. Как сказано в статье 155 Договора о создании ЕС, Комиссия ЕС выносит рекомендации и заключения по вопросам, связанным с настоящим договором.

Следует отметить, что, в основном, законодательные акты ЕС лишь жестко фиксируют требуемые цели. Из самой природы некоторых актов Сообщества вытекает их содержание, сводящееся к фиксированию поставленных задач: поиск средств решения является прерогативой стран-участниц. В этом состоит принципиальное отличие модельных законов от законодательных актов ЕС.

Консолидирующим средством являются также конвенции. В отличие от конвенции модельный закон не требует от принимающего его государства уведомления органа (такого, как депозитарий, или других государств, которые могли принять его)⁰¹² . Государства могут при введении модельного закона в свою правовую систему видоизменить или исключить отдельные его положения. Поэтому степень унификации и степень определенности в отношении того, в какой мере унификация может быть достигнута при применении модельного закона, будут более низкими, чем в случае конвенции. Однако модельное право предоставляет больше гибкости, позволяющей государству привести текст закона в соответствие со своими требованиями. Для того чтобы увеличить вероятность достижения удовлетворительной степени унификации и обеспечить достаточную определенность в отношении того, в какой мере достигнута унификация, государствам может быть предложено (например, через резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН) при введении модельного закона внести по мере возможности ряд изменений в свое законодательство. Кроме того, могут быть предприняты шаги по сбору и распространению информации о принятии модельного закона в различных странах и о практике его применения судами.

Модельный закон, в противоположность конвенции, является инструментом, подходящим для модернизации и унификации национальных законов в том случае, если предполагается, что при создании основанного на ней проекта законодательства государства пожелают внести коррективы в единый текст. Например, в области процессуального права единый текст из-за различий в судебных системах или процессуальных традиций государств может потребовать разнообразных изменений прежде, чем государство сможет ввести его в действие как национальный закон. Модельный закон также является подходящим методом, когда цель единообразного текста состоит, с одной стороны, в установлении современных правовых стандартов в той области, где национальные системы являются совершенно несоизмеримыми, неразвитыми или устаревшими, а, с другой стороны, для создания стимула для продвижения законодательных актов в сторону унификации.

Возможны следующие виды модельных законодательных актов: общие принципы, основные начала, примерный закон, модель кодекса, основные условия, основные положения.

Существует необходимость определить содержание норм модельного законодательства. В широком смысле модельные законы создаются для того, чтобы дать возможность в рамках единой системы выстроить внутреннюю дифференциацию, которая составляет основу различий в правовых режимах отдельных видов объектов. Они позволяют легче выправить дефекты действующего законодательства, которое при появлении новых видов отношений для начала часто подчиняются архаичным принципам, а потому испытывает сильное влияние консервативных, случайных и конъюнктурных факторов. Такие законодательные акты способствуют дальнейшему развитию законотворческой деятельности, позволяя строить новую регламентацию не чисто эмпирически, по методу проб и ошибок, а сознательно, опираясь на заранее установленные принципы, позволяющие рассчитывать на вполне определенный результат. А при появлении новых отношений, еще не регламентированных законом, для которых еще не создано специальное законодательство появляется возможность опираться на уже существующие общие модельные положения закона, не испытывая трудностей полного правового вакуума. Главная идея модельного законодательства заключается в том, чтобы на месте разрозненного законодательства создать единую консолидированную систему. Модельные акты создают возможность динамики правового регулирования различных сфер правовых отношений.

Признаками модельных актов является то, что они:

- носят рекомендательный характер;

- выполняют нормативно-консолидирующую роль в законодательстве;

- существует возможность законодательными органами самостоятельно определять степень восприятия модельных законов в законотворческой деятельности;

- разрабатываются для более строгого увязывания с соответствующим законом;

- служит правовым стандартом.

В более узком смысле можно выделить два уровня применения норм модельного законодательства: внутри отдельного государства и межгосударственный уровень.

В условиях возникновения новых вызовов и угроз субъекты законодательной деятельности государства осуществляют разработку мер, направленных на защиту национальных интересов, создание рекомендаций по борьбе с преступностью, терроризмом, согласование подходов к решению проблем социальной политики, взаимодействия ветвей власти и субъектов права и т.п. В рамках государственных объединений решаются такие вопросы, как: приведение национальных законов в соответствие с международными договорами, соблюдение основных прав и свобод человека, гуманитарного сотрудничества, социальных прав и гарантий граждан, проблемы миграции трудовых ресурсов, защиты гражданских лиц, прав военнопленных и т.д. Большое значение уделяется экономической составляющей всех интеграционных процессов: создание экономических проектов взаимодействия, анализ возможностей международного инвестиционного сотрудничества, зон свободной торговли. Модальное законодательство регулирует также культурные и образовательные связи, предполагает создание законодательного механизма, обеспечивающего проведение скоординированной политики в области науки, научно-технической деятельности, а также в области охраны окружающей среды. Одной из важнейших задач является миротворческая деятельность.

Особенности выработки и внедрения модельного законодательства в национальное законодательство стран СНГ

"Право создается государством, которое вместе с тем, должно быть им связано⁰¹³ ". Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в Основном законе государств СНГ. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть и элиты содружества ослабляют свой авторитет, снижает степень общественного доверия.

Реальность показывает, насколько широк круг вопросов, неурегулированных законодательством стран СНГ, без которых невозможно реализовать экономические и социальные программы, выдвигаемые жизнью. Сложилось трудноразрешимое противоречие между суверенностью республик и острой потребностью в тесных экономических, политических и гуманитарных связях между ними, противоречие между необходимостью той или иной степени реинтеграции и отсутствием необходимых механизмов, способных обеспечить увязку интересов стран, интеграции правовых систем государств с международным и внутринациональным законодательством. «Модельные законодательные акты» призваны урегулировать эти проблемы.

Первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта модельного закона. Потребность в регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве или сообществу государств. При этом при разработке модельного закона большое внимание уделяется экономическому, социально-политическому контексту. Проекты рекомендательных законодательных актов по решению Межпарламентской Ассамблеи предварительно рассматриваются ее комиссиями.

Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта. После одобрения соответствующей комиссией или комиссиями по их инициативе председатель Совета Ассамблеи вносит в проект повестки дня пленарного заседания пункт о рассмотрении и принятии данного акта. В случае необходимости проекты актов рассматриваются на пленарном заседании постатейно. Если в ходе обсуждения на пленарном заседании в проект текста предлагается поправка, имеющая существенное значение, то по предложению любой из делегаций или председательствующего такой проект может направляться на доработку в соответствующую подготовительную комиссию⁰¹⁴ .

Решающей стадией является принятие официального текста модельного законодательного акта.

Необходимо отметить, что за годы существования СНГ его участниками создана большая нормативно-правовая база. Начало этому процессу было положено 15 сентября 1992 г. на заседании Межпарламентской Ассамблеи государств СНГ, когда были одобрены «Основные направления сближения национальных законодательств», намечены обмен правовой информацией, подготовка и принятие модельных законодательных актов, научное обсуждение, а также способы преодоления правовых различий. Уже в 1994 г. были уточнены программы принятия модельных актов. Некоторые документы направлены на более полное использование экономического потенциала стран Содружества. Однако сегодня большинство «Модельных документов» частично или даже полностью не выполняется.

Это объясняется «пробуксовкой» на стадии толкования и применения норм модельных законов.

В теории государства и права определены три стадии толкования права:

1) уяснение

2) формирование воли субъекта

3) вступление в конкретное правоотношение⁰¹⁵ .

Проблемы применения и толкования права находятся в системе вечных и всегда актуальных проблем юриспруденции. Они традиционно оказывались в центре внимания отечественного правоведения и получили по отдельности в достаточно длительных дискуссиях необходимую разработку. Комплексное же изучение правоприменительного толкования велось при этом преимущественно фрагментарно и бессистемно⁰¹⁶ . Уяснение и вступление в правоотношения норм модельных законов происходит в странах СНГ по-разному, так как степень и масштабы использования результатов модельного правотворчества в решающей степени определяются теми, кто их применяет. Если Беларусь и Россия изначально считали, что СНГ — это путь к более тесному сотрудничеству и единению, то Украина видела в СНГ способ цивилизованного “развода”. Впоследствии Молдавия поддержала эту позицию Украины. Парадоксальным кажется факт, что одна из трех основательниц СНГ — Украина — не стала ратифицировать его Устав. А один из наиболее последовательных противников дезинтеграции — Президент Казахстана — даже не был приглашен, чтобы принять участие в учреждении СНГ. Формирование национальных законодательств в новых независимых государствах происходит динамично, а в отдельных случаях даже спонтанно, под влиянием быстро изменяющейся ситуации. Каждое из суверенных государств формирует свою собственную модель экономического развития, стремится идти своей дорогой развития рыночных и демократических процессов с учетом особенностей национального менталитета и правосознания. Соответственно вырабатываются и собственные подходы правового обеспечения регулирования экономики и социальной сферы⁰¹⁷ .

Еще одной причиной является формирование на постсоциалистическом пространстве 2-3 правовых семей: прибалтийской с тяготением к скандинавской, славянской в сочетании с азиатско-мусульманской и центрально-европейской с тяготением к Романо-германской⁰¹⁸ . В некоторых странах законодательство составлялось с учетом интересов приграничных государств (Молдавия – Румыния).

Тексты модельных документов составлялись исходя из этих позиций для удовлетворения всех участников Содружества. В результате этого они получались расплывчатыми, неясными, какого-либо действенного правового регулирования от них ожидать было трудно. Главной проблемой при разработке и использовании модельных законопроектов является недостаточная оценка предмета регулирования с учетом реальных законотворческих интересов и планов национальных парламентов.

В данное время не существует обязательных юридических процедур по реализации «Модельных законов». СНГ оказалось, во многом, искусственной формой государственного устройства без своей концепции, четких функций, с непродуманным механизмом взаимодействия стран-участниц. Нередко договоренности об углублении сотрудничества сопровождались противоречащими им действиями по реинтеграции. Но даже после выполнения всех необходимых внутригосударственных процедур и вступления «Модельных договоров и соглашений» в силу как части национального законодательства до их практической реализации часто дело не доходит, так как страны не выполняют взятых на себя обязательств.⁰¹⁹ Какие-либо многосторонние интеграционные проекты пока что не имеют под собой реальных политико-экономических основ.

Ассамблея государств-участников Содружества независимых государств, принимающая модельные законодательные акты, не имеет соответствующего «веса» на мировой арене. На принятие, изменение и прекращение действия правовых актов сильное влияние, во многом, оказывает международная среда. Речь идет о реакции общественности, прессы, экспертов, международных организаций, национальных парламентов. И это вполне объяснимо, поскольку государства стремятся поддержать международный правопорядок и соблюдать правовые стандарты⁰²⁰ . В этих условиях модельное законодательство развивается методом проб и ошибок, а также за счет механического копирования западных образцов.

Однако при разработке и внедрении модельного законодательства речь не должна идти о навязывании неких произвольных шаблонов и умозрительных построений, а при разработке концепции должны непосредственно учитываться достижения регионов, а также прогрессивная практика правоприменения. Необходимо также отметить, что модельное законодательство предполагает адаптацию к специфическим условиям страны и/ или региона за счет конкретизации предлагаемых норм, внесения дополнений и иных необходимых модификаций.

Практические рекомендации по совершенствованию модельного законодательства и практике его применения

Важнейшим преимуществом Европейского сообщества, оказалось то, что он всегда оставлял возможность как для ускорения, так и для замедления интеграционных процессов, ибо переход от решения одной задачи к решению другой не был предопределен, а становился результатом осознанного выбора участников. Иначе говоря, вплоть до конца 80-х годов каждый этап европейской интеграции мог рассматриваться в качестве относительно самодостаточного, открывающего возможности для новых достижений, но не требующего следующего шага непреодолимым образом. Подобное положение, в свою очередь, определяло способность политических элит в полной мере регулировать данный процесс и сохранять свой контроль над ним⁰²¹ .

Основной целью в этих условиях является создание единого рынка, хозяйственного пространства, которое функционирует на тех же принципах, что и любой национальный внутренний рынок. Для достижения этой цели Договор о Европейском Союзе предусматривает две группы положений. Первая устанавливает принципы, которые страны-участницы должны соблюдать как договаривающиеся стороны (принципы свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы), и запрещает действия, нарушающие эти принципы. Вторая группа положений содержит меры, обеспечивающие и облегчающие реализацию названных принципов путем установления общих норм и гармонизации несходных между собой национальных законодательств, с тем чтобы последние не противоречили применению этих принципов. Несходство национальных законодательств неизбежно вытекает из различий в национальных традициях, уровнях развития и подходах к проблемам. Одним из элементов унификации законодательства являются уполномоченные органы, которые сами определяют, какие нормы права и в каком объеме необходимы, применяют конкретную норму и осуществляют выполнение вводимого в действие решения⁰²² .

Гармонизация или сближение несходных между собой национальных законодательств преследуют двоякую цель⁰²³ :

а) устранить одновременно торговые барьеры и имеющиеся нарушения условий конкуренции в рамках Сообщества, которые могут возникнуть на основе различий в национальных законодательствах;

б) обеспечить создание в определенных секторах или сферах экономики общих правил, которые затем можно будет положить в основу единой политики стран-участниц (речь идет о транспорте, защите окружающей среды и, в известной степени, о социальной сфере).

Этот опыт не может не учитываться странами СНГ. Основными тенденции развития мирового хозяйства за последние десятилетия являются глобализация и регионализация в сочетании с активной деятельностью транснациональных корпораций по всем меридианам экономического развития.

Выбор между членством в СНГ или в Европейском союзе изначально является надуманной дилеммой, и "все больше серьезных политиков это понимают". Членство в СНГ обеспечивает любой стране гармонизацию законодательной базы и "подтягивает национальное законодательство к общепринятым нормам и требованиям Евросоюза". Через модельное законодательство Межпарламентская Ассамблея СНГ пытается "исправить ошибки прошлых лет", и если не прекращать усилий в данном направлении, то страны СНГ получат "весомые результаты и вполне осязаемые результаты⁰²⁴ .

Однако законодатель должен помнить, что несмотря на историческую, языковую, религиозную общность, существующую на территориях бывшего СССР, внедрение рекомендательных норм в национальное государство наталкивается на множественные препоны. На имплементацию модельных норм оказывают влияние такие факторы, как: внутреннее политическое противостояние элит (Грузия, Украина, Киргизия), разный экономический уровень развития стран СНГ, большая непогашенная задолженность перед международными кредиторами (Молдавия, Грузия). Федеративное устройство (США, Канада, Россия) является отличной почвой для применения модельного законодательства. Субъекты права, объединенные в рамках единых федеративных границах, охотно воспринимают рекомендованные модельными актами правовые нормы. Однако эти нормы не всегда эффективны, когда речь идет о сообществах независимых государств. Модельное законодательство может служить позитивным примером для государств, исторически и политически тяготеющих к России только при укреплении экономических и политических позиций самой России.

Для успешной интеграции нужен прочный базис, а именно — объективные потребности и предпосылки. Однако достаточно ли объективно существующих условий для успешной интеграции? Жизнь показывает, что нет. Фактически сближения правового поля пока, по крайней мере, ощутимого не происходит. Необходима еще и политическая воля к объединению. Представляется, что вначале надо было определиться, создать костяк из тех, кто готов к интеграции. Право способно разрешить многие проблемы, если решены политические вопросы. В противном случае юриспруденция оказывается бессильной, а правовые акты страдают расплывчатостью, не позволяющей добиться четкого нормативного регулирования.

На этом направлении первоочередной задачей видится упорядочение организационной структуры СНГ. Не всегда договоренности реализуются, в немалой степени из-за слабости согласительных процедур. При эйфорическом признании их полезности налицо и отсутствие регламентов таких процедур, неумение вести «юридические переговоры»⁰²⁵ . Еще одной важнейшей задачей является модернизация общей производственной инфраструктуры ⁰²⁶ .

Учредительные документы СНГ проникнуты духом абсолютизации суверенитета, что хочу, то и делаю. Например, в Соглашении о создании СНГ было положение о том, что любой его участник может заявить о недействительности для себя любого из его положений. Это приводит к тому, что модельное законодательство тоже выходит за рамки правоприменения в отдельно взятой конкретной стране Содружества.

Не пышная, но, порой, туманная риторика политических деклараций, ни даже согласительные намерения не способны привести к искомым результатам, если не будет обеспечена корреляция между правовыми системами двух уровней: во-первых, соотношение права содружества и национального право будет отражать баланс интересов, во-вторых, будет существовать строгая иерархия правовых актов и контроль за их реализацией⁰²⁷ . Основной тенденцией для осуществления баланса интересов является приближение к моделям, принятым в государствах-членах. В качестве критерия предлагается разделение функций и соответствующих полномочий институтов Содружества. Прелагается ряд мер по второму направлению. Существует необходимость в четком разграничении между правовыми актами, которые сопоставимы с законами, и другими правовыми актами, имеющими подзаконный характер, а также выделении модельных актов конституционного характера, прав человека, и т.д., и законов, касающихся экономической составляющей Содружества. Надгосударственные органы не имеют принудительного действия, поэтому существует необходимость создания эффективного судебного органа СНГ, выполняющего роль «наднационального» арбитра, подобно Суду ЕС. Следует отметить, что ни одно интеграционное объединение не может эффективно функционировать без авторитетного суда, имеющего право налагать санкции и рассматривать споры не только между государствами, но и между хозяйствующими субъектами. Этот орган может быть создан на основе экономического суда независимых государств. Санкции должны налагаться и на те государства, которые принимают законы, противоречащие модельным актам, а само законодательство должно иметь рамочный характер. Должны быть четко определены задачи, методы и конкретные сроки имплементации рекомендаций в национальное законодательство. Основным принципом деятельности судебного органа должен быть принцип, при котором «государство не может ссылаться на свое национальное законодательство в определении своей позиции, связанной с невыполнением договорных обязательств»⁰²⁸ .

В области модельного правотворчества возникает необходимость в налаживании взаимной информированности стран СНГ о правовых изменениях (некоторые решения на этот счет приняты, но выполняются плохо), о взаимных проблемах и интересах в той или иной области.

Реализации модельных законов также мешает дублирование модельных актов и схожих тематических соглашений в рамках СНГ. Представляется целесообразным проведение кодификации этих актов. В противном случае в национальном законодательстве снова появятся акты, сталкивающиеся между собой из-за различия интересов их разработчиков и инициаторов. В законодательстве государств-участников СНГ не всегда удается четко определить понятия и виды нормативных правовых актов, полномочия правотворческих органов, не в полной мере регламентированы порядок подготовки и оформления проектов актов, а также правила действия нормативных актов и преодоления противоречий между ними. Требует упорядочения процесс систематизации и толкования актов. В этом направлении существует широкое поле деятельности.

Представляется, что правовые институты могут и далее сближаться по своим элементам при сходстве объектов регулирования.

Помочь в более эффективном использовании модельного законодательства могут такие юридические средства, как:

- общий или распространяемый юридический режим (инвестирования, налогообложения и т.д.);

- признаваемый равный объем прав субъектов (инвесторов, предпринимателей и т.д.);

- единые стандарты (образовательные, экологические);

- выравнивание уровней правового обеспечения (пенсий, пособий и т.д.)

- признание в полной мере юридических документов;

- координация действий в сфере обороны, науки, техники;

- равная юридическая защита и юридические требования, наложение санкций к государствам-членам СНГ;

- использование экономических льгот и стимулов

Правовое регулирование внешних связей имеет большое значение для современного государства. Степень интегрированности страны в мировое хозяйство, в жизнь и политические процессы международного сообщества предопределяет сегодня уровень экономики, социальных отношений, научно-технического прогресса общества. Поэтому деятельность СНГ, направленная на интеграцию, должна быть объектом скрупулезного и компетентного правового регулирования. Особое внимание в этой связи должно уделяться такому важному средству правового регулирования, как «модельное законодательство». В случае плодотворного развития и применения модельного законодательства как средства правового регулирования в странах СНГ может быть создан эффективный механизм решения проблем и правоприменения.

Возрастающее влияние международных организаций со всей очевидностью ведет к принятию ими актов, которые можно отнести к модельным законодательным актам. Для правовой науки изучение опыта других стран может представлять немалый интерес, поскольку сейчас в независимых государствах все больше и больше получают признание новые подходы и тенденции правового регулирования. Однако модельные законы не должны быть слепо скопированы с иностранных образцов. Законодательные органы при этом должны прежде всего задуматься о создании особой системы регулирования, в силу которой столкновение в пространстве законодательства государств СНГ не приводило бы к появлению коллизий и столкновений интересов членов содружества, но обеспечивало бы одновременное действие других национальных норм. Необходимо помнить, что такие акты различаются по содержанию, форме, субъектам принятия, они предполагают специфические процедуры подготовки, рассмотрения и одобрения. Эти особенности необходимо учитывать при применении норм в разных регионах и странах.

Прогрессирующее экономическое сотрудничество государств и деловых кругов предъявляет новые требования к модельному правотворчеству, так как процесс трансформации его в национальное законодательство непрост и нередко деформируется или упрощается. В этой связи возникает главный вопрос – упрощение и ускорение этих процессов.

В дальнейшем еще предстоит разработать организационно-правовые механизмы и систему мер по повышению востребованности типовых актов. Однако уже сейчас ясно, что необходимы. Однако уже сейчас ясно, что необходимы предварительная проработка и согласование со сторонами и Интеграционным комитетом их концепций, проведение всесторонней экономико-правовой экспертизы их содержания. Второе направление – это разработка Основ законодательств, которые в отличие от модельных законодательных актов, имеющих рекомендательный характер, могут стать актами прямого, обязательного действия. Одним из важнейших принципов должен быть принцип приоритетности Основ над национальными актами.

Требуются большие усилия для имплементации модельных актов в законотворчество суверенных государств, но, несмотря на это, необходимо отметить, что модельные законодательные акты являются перспективной формой правотворчества, используемой в той или иной мере во всем мире.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Los sujetos del derecho international actual. Julio A.Barberis. Madrid. Editorial Tecnos. 1984
2. Lundestad, G. "Empire" by Integration. The United States and the European Integration, 1945-1997, Oxford: Oxford Univ. Press, 1998.
3. Актуальные проблемы реформирования правовой системы РФ. Ч.1, Белгород, Белгородский государственный университет, 2002.
4. Большая советская энциклопедия.
5. Большой юридический словарь, Инфра-М, 1997
6. Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских.-М., 2002
7. Вахания В.В. Проблемы имплементации международно-правовых норм в области защиты прав человека. Автореф. М.МГЮИ, 1992.
8. Гаврилов Д.А. Автореферат, «Правоприменительное толкование», Саратов, 2000
9. Кашкин С.Ю. Право Европейского союза. М. «Проспект», 2005
10. Козик Л. Процессы экономической интеграции государств СНГ // Экономист. - 1998. - No 2. - С.77.
11. Краткий юридический словарь. М. Инфра-М. 2004
12. Кудрявцев В.Н. О правопонимании и законности // Государство и право - 1994. - No3.- С.4
13. Монастырский Ю.Э. Господствующие доктрины коллизионного права в США. Автореф. М. 2001.
14. Нигматжан Исингарин. 10 лет СНГ. Проблемы, поиски, решения. Паллада-медиа. 2001
15. Постановление межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ, 17.02.1996, Спб. «О разработке программы модельного законотворчества в СНГ»
16. Правовые системы стран мира. Под ред. А.Я. Сухарева, М., «Норма», 2001.
17. РосбизнесКонсалтинг. ЕС должен увидеть в России "большую Норвегию", М. 08.02.2005
18. Саидов А.Х. Сравнительное правоведение. М. Юристъ, 2005 г.
19. Строев Е., Мир, СНГ, Россия на пороге 21 века, М., Приор, 2000
20. Сырых В.М. Теория государства и права, Юстинформ, 2005 г.
21. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения, М., «Норма», 1996
22. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995.
23. Тихомиров Ю.А., Котелевская И., Правовые акты. М. 1999
24. Топорнин Б.Н. Европейское право, М.Юристъ, 2001
25. Шумилов В.М. Правовая система США, М. «ДеКА» 2003 г.
26. Юридическая конфликтология, М., Норма, 1998
27. Юридическая энциклопедия. Юринформцентр. 2005