В.Г.Прохоров, страший преподаватель Московского государственного открытого

член Союза Охраны Птиц России. 

Email: pvg.58@rambler.ru    

  

     Законодательная система каждого государства по своему отличается друг от друга и в этом отношении Россия не составляет исключения.  Важной задачей является наиболее полное правовое обеспечение на федеральном уровне охраны дикой природы, как одной из глобальных проблем современности. Российская Федерация — участница Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения — СИТЕС —  Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES), вступившей в силу с 1 июля 1975 г., которая по своему характеру является глобальной конвенцией и в настоящее время (по состоянию на июль 2001 года) в СИТЕС участвует 154 государства, включая Россию [10]. Россия является Стороной Конвенции с 1976г. как правопреемник СССР. В 1994 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление № 1051, в котором подтвердило, что функции Административного органа СИТЕС в России выполняет соответствующее ведомство [5]. Данная Конвенция устанавливает широкую систему контроля за международной торговлей редкими и исчезающими видами диких животных и растений и вытекающих из этого условий [1].

     Российская Федерация до настоящего времени не входит в число стран, подписавших Конвенцию, которые установили достаточно исчерпывающие национальные законы для ее выполнения. Тем более в РФ не существовало и не существует специального закона, соответствующего положениям СИТЕС. Подобная ситуация в природоохранном российском законодательстве всего лишь частично компенсируется некоторыми правовыми актами по определенным направлениям. 

     Система российского природоохранного законодательства слабо приспособлена для специальных задач по выполнению Конвенции, т.к. существующие федеральные законы по охране природы ограничены в своем действии и направлены в большей или меньшей степени на защиту “местной” (российской) фауны. Россия относится к той группе стран-участниц, которые пока установили такую систему законодательств, где охвачены только часть аспектов по выполнению Конвенции. Положение в данной сфере не спасает даже тот факт, что после ратификации СИТЕС она автоматически стала частью национального законодательства РФ и ее положения становятся обязательными для выполнения всеми гражданами и организациями, т.е. “применяются правила международного договора” — Статья 82 Закона РФ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ “Об охране окружающей среды” [9]; Статья 60 Закона РФ от 24.02.1995 г. № 52-ФЗ “О животном мире” [8].            

     Так сложилось, что СИТЕС в системе международного законодательства определен как не самовыполнимый договор, а, следовательно, самоневыполнимые условия не могут выполняться без специального законодательства, которое разрабатывается для этой цели и включает обязанности рядовых граждан, что должно быть четко сформулировано в национальном (местном) законодательстве.

     Основные самоневыполнимые условия СИТЕС представлены в Статьях II.4 и VIII.1, согласно которым стороны должны разрешать торговлю образцами видов только в соответствии с положениями Конвенции. Следовательно, стороны обязаны принимать “...меры по запрещению торговли образцами”, перечисленными в Приложениях СИТЕС, если торговля не соответствует условиям Конвенции. Это общее правило дополняется и конкретизируется Статьей VIII.1, где сторонам предписывается принимать надлежащие меры как для проведения в жизнь положений Конвенции, так и по запрещению торговли видами, находящимися под угрозой исчезновения [1]. Таким образом, принятие сторонами соответствующих мер по соблюдению Конвенции означает возложение обязательств по ее выполнению не только на организации, но также и на частных лиц.

     Статья VIII.1 имеет широкий круг вопросов, благодаря чему стороны имеют определенную свободу в выборе мер по выполнению положений Конвенции. Однако, есть две обязательные категории мер, которые должны быть приняты согласно Конвенции: первая категория — меры по наказанию за торговлю образцами или наказание за владение ими, или наказание за то и другое (Статья VIII.1(а)) [1], вторая категория — меры, предусматривающие конфискацию или возвращение таких образцов в ту страну, из которой они были ввезены (Статья VIII.1(б)) [1]. 

     Указанные обязательства необходимо рассматривать в качестве основы Конвенции, ибо ее соблюдение должно основываться на эффективной системе наказания. Следовательно, эти положения Статей СИТЕС должны быть отображены в соответствующих национальных правовых актах. В законодательстве РФ на федеральном уровне данные Статьи Конвенции не подтверждаются ни одним законом или иным правовым актом. Тем не менее, Конвенция налагает ясное обязательство на страны-участницы принять соответствующее законодательство. Невыполнение этого условия в российском природоохранном законодательстве представляет собой нарушение Конвенции. 

     Таким образом, подобное частичное исполнение СИТЕС, без принятия соответствующих законов или иных правовых актов на федеральном уровне, не является достаточной для обеспечения выполнения Конвенции. При этом преследование (в т.ч. уголовное) за нарушение положений СИТЕС может вытекать только из национального законодательства. 

     Для того, чтобы условия Конвенции могли быть реализованы, необходимо в законодательном порядке определить, какие властные государственные структуры будут ответственны за соблюдение и выполнение СИТЕС с указанием и оценкой их полномочий. Это означает, что самовыполняющиеся условия Конвенции сами по себе всего лишь только создают широкое правовое поле деятельности, которое необходимо дополнять национальным законодательством. При этом возникает значительное количество частностей, решение которых возможно на национальном уровне и они требуют в большинстве случаев принятия специальных правовых актов.

     В Российской Федерации законодательно определены государственные структуры, отвечающие за выполнение условий Конвенции. Так, в Письме ГТК РФ от 03.06.1992 г. № 01-13/2783 “Об административном органе СИТЕС в России” [2] говорится, что в соответствии с решением Правительства РФ от 17.01.1992 г. № ЕГ-8-02155 “выполнение функций Административного органа Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), возложено на Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации”. В дальнейшем, уже 13 сентября 1994 года, Правительство РФ приняло специальное Постановление № 1051 “О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973г." и с учетом последней редакции в свете Постановления Правительства РФ от 16.06.2001 № 469 Административным органом по СИТЕС в России определено “Министерство природных ресурсов Российской Федерации — в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб” [5, 7].     

     Теперь следует обратить внимание на так называемые “частности” российского законодательства по выполнению условий СИТЕС. Все в том же Постановлении № 1051 пунктом 4 устанавливаются условия, основой которых является наличие “специального разрешения”, вывоза с территории и ввоза на территорию России “видов животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции”. Кроме этого в пункте 6(а), даны поручения Минприроды РФ совместно с ГТК, МВЭС, Минсвязи и Минсельхозпродом РФ “разработать и утвердить правила вывоза с территории Российской Федерации и ввоза на территорию Российской Федерации видов животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции” [5]. Не менее интересен пункт 6(в), согласно которому Минприроды РФ должно утвердить по согласованию с МВЭС и ГТК России “перечень видов животных и растений, торговля которыми регулируется в соответствии со статьей V Конвенции” [5]. Заметный случай, когда в российском законодательном акте природоохранного значения дается прямая ссылка на одну из статей международного документа. 

     Принятие национального законодательства по выполнению СИТЕС имеет свои неоспоримые преимущества перед международным договором, т.к. а) соблюдается национальная законодательная система; б) именно через национальное законодательство наиболее успешно информируются все заинтересованные государственные структуры, торговые фирмы и общественность об изменениях в правилах торговли, которые возникли после ратификации Конвенции, а также о наказаниях за их нарушение; в) судебным властям более легче осуществлять и контролировать выполнение национального законодательства по сравнению с международными договорами, ибо смысл последних не всегда трактуется однозначно, особенно при определенных противоречиях между текстом договора и национальным законодательством.   

     Есть другие доводы в пользу законодательства по выполнению Конвенции.

     Во-первых, с помощью подобного законодательства можно выяснить какой эффект оказывает СИТЕС на другие национальные законодательные акты, относящиеся к торговле объектами дикой природы, и поможет принять меры для устранения возможных разногласий и противоречий.

     Во-вторых, согласно Статье XIV.1(а) Конвенции сторонам дается право принимать “более строгие внутренние меры” по регулированию “условий торговли, добычи, владения или перевозки образцов видов”, занесенных в СИТЕС [1]. Если подобные жесткие меры будут приняты стороной Конвенции, то для этого также необходимо их принятие и четкая формулировка в национальном законодательстве.

     В-третьих, СИТЕС должен быть способен адаптироваться к различным изменениям, возникающим в зависимости от обстоятельств, о которых на начальном этапе проектирования условий Конвенции даже не могли предположить.

     В результате на конференциях стран-участниц было принято большое количество резолюций, либо направленных на уточнение некоторых условий Конвенции, либо призывающих стороны принять конкретные действия. Сами по себе подобные резолюции конференций и уведомления странам-участницам не являются обязательными без соответствующих национальных законов, а потому не могут быть выполнены. Для принятия уполномочивающими властями рекомендуемых мер необходимо внесение изменений в законодательство.

     Таким образом, выполнение СИТЕС и резолюций конференции невозможно без жесткой национальной законодательной основы, которая создает систему разрешений, контроля валидности иностранных разрешений и наложения взысканий, в т.ч. конфискацию объектов незаконной торговли.  

     Выполнение условий СИТЕС затрагивает два различных аспекта государственной деятельности: охрану представителей животного и растительного мира и международную торговлю, включая таможню. Каждый из них имеет не только собственную систему законодательства, которая определяет действия и ответственные органы, но существует комплекс законодательных актов для регулирования импорта и экспорта объектов дикой природы.       

     В регулирование международной торговлей видами СИТЕС включены несколько правительственных министерств и ведомств Российской Федерации. 

     Следовательно, одной из важнейших задач, которая стоит перед природоохранным законодательством — это четкое разграничение обязанностей различных структур власти, чтобы исключить недоразумения, накладок или дублирования. 

     Следует добавить, что выполнение положений СИТЕС является дополнением к различным местным мерам, относящимся к импорту и экспорту образцов флоры и фауны, и определенным другими законами, которые касаются сохранения природы, ввоза чужих видов, таможни, эпидемиологического благополучия и здравоохранения, карантина животных и растений, и ничто в этих положениях, согласно Статье XIV.2 Конвенции, не должно мешать выполнению имеющихся “любых внутренних мер или обязательств” [1]. 

     Значимым для России является вопрос экспорта местных видов дикой природы. Для получения разрешения на экспорт образцов, изъятых из дикой природы, административный орган РФ должен удостовериться, что этот образец был пойман без нарушения законов. Если данный вид не находится под защитой национального законодательства, то это условие автоматически устраняется. С другой стороны, если образец местного вида был сначала импортирован в РФ, а затем реэкспортируется, то административный орган должен удостовериться в том, что образец был импортирован в соответствии с условиями Конвенции. Однако, если образцы были ввезены обманным путем, или данный вид не защищается в стране-импортере, почти всегда будет невозможно доказать, что образец был получен законным путем. В данном вопросе российское законодательство отвечает положениям СИТЕС.

     Так, экспортно-импортные операции, оговоренные в статьях Конвенции, регулируются Письмом ГТК РФ от 17.09.1997г. № 02-07/17968, согласно которому  при осуществлении таможенного контроля действует письмо Минсельхоза России от 20.01.1994г. № 19-8-05/250 “О порядке оформления экспорта и импорта животноводческих грузов в Российской Федерации” [4]. Одно из положений пункта 1 данного письма гласит: “Ввоз млекопитающих, птиц, амфибий, рептилий, рыб, моллюсков, насекомых, находящихся под угрозой исчезновения, а также их частей или дериватов, включая охотничьи трофеи, допускается при наличии разрешения (защитной марки) административного органа страны-экспортера, в соответствии с Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимся под угрозой исчезновения (СИТЕС). Вывоз из России перечисленных подконтрольных грузов допускается только при наличии разрешения Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, которое является представителем России в СИТЕС”. Такое требование  полностью выполняет положения Статей III, IV и V Конвенции.

     Кроме того, данные Статьи СИТЕС более углубленно представлены в российском законодательстве благодаря нескольким правовым документам. Одно из них — Постановление Правительства РФ от 20.10.1998г. № 1222 “О внесении изменений и дополнений в правила продажи отдельных видов товаров, перечень товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичного товара, и перечень непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации” — оговаривает особенности продажи животных и растений в Правилах, согласно которым продавец должен предоставить информацию о “...номере и дате разрешения на ввоз на территорию Российской Федерации определенных видов диких животных и дикорастущих растений, выданного компетентным органом страны-экспортера или иным уполномоченным на выдачу такого разрешения органом (в отношении ввезенных в Российскую Федерацию диких животных и дикорастущих растений, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, или конфискованных в результате нарушения указанной Конвенции)” [6].

     Другой документ — Письмо ГТК РФ от 26.06.1997г. № 01-15/12017 “О направлении информации об экологических преступлениях” — ориентирован на повышение эффективности таможенного контроля “за перемещением ...диких животных и растений” в случаях “незаконной международной перевозки животных и растений” [3]. Это означает повышенное внимание к происхождению образцов дикой природы и особо оговаривается п.8(а), в соответствии с которым “...для объектов Конвенции СИТЕС (редкие животные и растения) указать страну происхождения согласно определению СИТЕС (страну, где животное или растение было выведено из дикого состояния, разводилось в неволе или искусственно) и страну происхождения согласно таможенному определению...” [3]. Также указывается на основании п.8(б) “страна, откуда ввезены вещества или живые объекты (для объектов СИТЕС указать страну последнего реэкспорта)” [3].

     Тем самым национальное законодательство позволяет контролировать международную торговлю видами животных и растений в природоохранных целях. При этом отсутствует правовой акт федерального уровня, который был бы направлен на контроль и регулирование внутренней торговли, а также владение и транспортировку объектами СИТЕС. При сложившейся ситуации целесообразно для эффективного выполнения Конвенции запретить или ограничить с помощью национального законодательства внутреннюю торговлю, приобретение и владение видами, перечисленными в СИТЕС. 

 

                               СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ                   

1. “Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения”. Сб. действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXII. — М., 1978. С. 549-562. // КонсультантПлюс: Международное Право.    

2. Письмо ГТК РФ “Об административном органе СИТЕС в России” от 03.06.1992 г. № 01-13/2783 // КонсультантПлюс: ВерсияПроф.     

3. Письмо ГТК РФ “О направлении информации об экологических преступлениях” от 26.06.1997г. № 01-15/12017 // КонсультантПлюс: ВерсияПроф.            

4. Письмо ГТК РФ “О порядке оформления экспорта и импорта животноводческих грузов в Российской Федерации” от 17.09.1997г. № 02-07/17968 (вместе с Письмом Минсельхоза РФ от 20.01.1994г. № 19-8-05/250) // КонсультантПлюс: ВерсияПроф.

5. Постановление Правительства РФ “О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973г." от 13.09.1994 г. № 1051 // Справочная правовая система АРБТ.  

6. Постановление Правительства РФ “О внесении изменений и дополнений в правила продажи отдельных видов товаров, перечень товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичного товара, и перечень непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации” от 20.10.1998г. № 1222 // КонсультантПлюс: ВерсияПроф.               

7. Постановление Правительства РФ от 16.06.2001 г. № 469 “О внесении изменений в решения Правительства Российской Федерации по вопросу выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г.” // ГАРАНТ — справочная правовая система. ГАРАНТ 5.2    

8. Федеральный закон “О животном мире” от 24.02.1995 г. № 52-ФЗ. // В Сб. законов “Экологическое законодательство Российской Федерации”, Москва — Санкт-Петербург. Изд. Торговый Дом “Герда”, 1998, с. 313-351. 

9. Федеральный закон “Об охране окружающей среды” от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ // ГАРАНТ — справочная правовая система. ГАРАНТ 5.2