Леонид Бирюков, 2004

birukov@medaglia.ru

 

 

 

 

Основы государственного правового регулирования природопользования были заложены во второй половине 19 века.

    После реформы 1861 года резко поднялись темпы развития лесозаготовительной промышленности, что повлекло за собой массовое истребление лесов на больших площадях. Лесоразработки производились без каких либо предварительных расчетов природоохранного характера, без учета их воздействия на окружающую среду. Основным мотивом был экономический, стремление извлечения прибыли.

 

    Следствием такого подхода явилось обмеление Волги и ряда рек Центрального бассейна, существенное видоизменение ландшафта европейской части России. Изменение ландшафта привело к нарушению естественного природного баланса, что не замедлило негативно сказаться на состоянии всего растительного и животного мира.

    Временными правилами 1876 года ежегодный размер рубок был несколько ограничен, а уже в 1888 году вышло Постановление о сбережении лесов.

    Разработка и вступление в действие этих нормативных актов знаменуют начало правового регулирования природопользования в России.

    В области активного использования природных ресурсов, такого как охота, также были предприняты попытки законодательного регулирования. В 1892 году был принят Закон об охоте, готовился законопроект, предусматривающий введение земельного ценза на право охоты.

Начало правового регулирования пошло, в основном, по пути прямых ограничений и запретов.

    8 ноября 1917 года в соответствии с Декретом о земле была проведена национализация всех земель, недр, лесов и вод.

    19 февраля 1918 года вышло Постановление ВЦИК «О социализации земли», отменяющее всякую собственность на землю, воду, леса, объекты животного мира на территории РСФСР. Распоряжение природными ресурсами передавалось «уездной, губернской, областной и федеральной Советской власти, под контролем последней». Этим актом была установлена государственная собственность на все российские природные ресурсы.

    29 мая 1919 года был издан Декрет о сроках охоты и праве на охотничье оружие. Декрет явился первым документом об охране животного мира. Им запрещалась весенняя и летняя охота, полностью была запрещена всякая охота на лосей. Исключением являлась только научная охота.

    20 июля 1920 года СНК РСФСР издал «Декрет об охоте». Этим нормативным актом впервые в российском природоохранном законодательстве было закреплено совмещение пользовательских и надзорных функций в природоохранных, в частности, фаунистических отношениях. Приведем текст этого уникального документа полностью, с сохранением стилистических и орфографических особенностей того времени.

 

ДЕКРЕТ

ОБ ОХОТЕ

1. Регулирование охотничьего дела поручается Нар. Ком. Земледелия.
2. На Нар. Ком. Земледелия по управлению делом охоты возлагается:

а) организация и ведение охотничьего хозяйства, включая разведение и охрану охотничьих животных.

б) Направление и согласование деятельности местных органов управления охотой.

в) организация снабжения охотников орудиями производства, припасами и прозодеждой.

 

3. Для осуществления изложенных задач Н. К. Земледелия:

а)издает инструкции и специальные постановления по всем вопросам охотничьего хозяйства.

б)Учреждает заповедники, заказники, зоофермы, охотничьи парки и питомники пушного зверя, птицы и охотничьих собак.

в)Производит обследования состояния охотничьего промысла, ведет учет и статистику охотничьего хозяйства, созывает охотничьи с , езды организует лаборатории, опытные хозяйства и т. п. учреждения, издает журналы, отчеты и т. п. печатные труды.

г)Учреждает особые отряды для истребления хищных и вредных животных.

д)Организует специальную охотничью стражу.

е)Направляет и контролирует деятельность охотничьих об , единений.

ж)Устраивает склады предметов охотничьего снаряжения.

 

4.Все сделки на право охоты, не подтвержденные подлежащими органами Н. К. Земледелия, недействительны.

 

5.Правом производства охоты пользуются все граждане Р. С. Ф. С. Р., достигшие совершеннолетия.

 

6.Удостоверением на право производства охоты на всей территории Р. С. Ф. С. Р. служат членские билеты охотничьих союзов, зарегистрированных в Н. К. Земледелия, а в районах, где союзов еще нет – охотничьи билеты, выдаваемые органами Н. К. Земледелия.

 

7.Охотничьи билеты выдаются бесплатно и не подлежат оплате гербовым сбором, равно как самое право охоты не может облагаться никакими налогами.

 

8.Охотничьи билеты дают владельцам их право на хранение и пользование охотничьим ружьем, огнестрельными припасами и орудиями лова в количестве, необходимом для личного употребления, каковые предметы у имеющих билеты реквизиции не подлежат.

 

9.Лица, имеющие охотничьи билеты имеют право производить охоту повсеместно за исключением населенных мест, усадебных участков, заповедников, заказников и других участков, где охота регулируется особыми правилами.

 

10.Подробные правила производства охоты, надзор за соблюдением этих правил, перечни зверей и птиц, запрещенных и разрешенных к добыче, а также сроки в кои охота разрешается устанавливаются Народным Комиссариатом Земледелия.

 

11.Надзор за соблюдением охотничьих правил возлагается под руководством Управлений Охоты на:

а) органы местной милиции и лесной администрации.

б) охотничьи организации.

в) всех граждан.

 

12.За нарушение охотничьих правил виновные подвергаются законной ответственности.

 

Председатель Совета Народных Комиссаров: В. Ульянов (Ленин)

 

Управляющий Делами Совета Народных Комиссаров: Влад. Бонч-Бруевич

 

С е к р е т а р ь:

 

Москва, Кремль

20 июля 1920 года

 

Помимо вопросов регулирования непосредственно охотничьего хозяйства и связанных с ним отношений, в положениях декрета впервые были заложены правовые начала государственной организации заповедного дела, охотничьей и сельскохозяйственной зоотехнии, кинологии.

    Таким образом, Декрет об охоте явился определяющим на достаточно длительный период документом в области правового регулирования природопользования.

    Одновременно с целым рядом положительных моментов, декрет законодательно закрепил основное противоречие экологического права, не разрешенное до сегодняшних дней – совмещение природопользования и контроля, что и привело, в конечном счете, к рассогласованию экологических и экономических интересов.

    В то же время, декрет установил единоначалие в управлении процессом природопользования и природоохраны, сосредоточив все функции управления и контроля в одном ведомстве – Народном Комиссариате Земледелия. Последующий отход от этого принципа также продолжает оказывать негативное влияние на развитие системы природоохраны, развивающейся децентрализовано, что в свою очередь, способствует дальнейшему рассогласованию экологического и экономического начал. Особенно это заметно в настоящее время, при полном отсутствии практической координации в управлении многочисленными ведомствами и организациями, по которым бессистемно разбросаны природоохранные функции.

    16 сентября 1921 года СНК РСФСР издал Декрет об охране памятников природы, садов и парков. В соответствии с его положениями некоторые виды флоры и фауны, а также горные породы могли быть объявлены неприкосновенными. Ряд природных участков объявлялся заповедниками и национальными парками, где запрещалась обработка земли, разработка естественных богатств, все охотничьи промыслы. Заповедники и национальные парки находились в ведении Народного комиссариата просвещения.

    С 1922 по 1924 год вышло несколько нормативных актов об охране природы и охоте, в том числе и ст. 99 Уголовного кодекса РСФСР 1922 года, устанавливающая уголовную ответственность за хищническую эксплуатацию и истребление лесов, незаконную рыбную ловлю, выборку камней, песка и пр. без разрешения надлежащих властей, разработку недр земли с нарушением установленных правил, незаконную охоту.

    В период 40 – х и начала 50 – х годов ХХ века природоохранное законотворчество и правоприменительная практика были неразрывно связаны с факторами мощного влияния Великой Отечественной войны. Развитие природоохранного законодательства в этот период характеризовалось рядом особенностей.

    Во-первых, резко возросла интенсивность использования природных ресурсов, а во-вторых, укреплялся контроль за соблюдением природоохранного законодательства.

    Усиление интенсивности использования природных ресурсов объяснялось общей экономической ситуацией, сложившейся в СССР в годы войны. Однако, несмотря на то, что в этот период появилось значительное количество нормативных актов, вводящих своеобразные экстренные режимы природопользования, в частности, допускающие выборочную рубку ценных пород дерева в государственных заповедниках, значительные послабления контроля за соблюдением правил охоты и т. п., политика государства в области охраны природы была направлена на постепенное ужесточение контроля за процессами природопользования.

    Законодатель пошел по пути создания новых природоохранных структур и расширения полномочий уже существующих.

Примечательно, что этот процесс начался еще до окончания войны, в частности, уже 15 марта 1944 года было утверждено Положение о заповедниках, а 20 сентября 1944 года было принято постановление «О мероприятиях по улучшению охотничьего хозяйства и охотничьего спорта в СССР». Этими актами природоохранные полномочия Главного управления охотничьего хозяйства при СНК РСФСР были расширены, изменена внутренняя организационная структура этого органа, преобразованного из существовавшей ранее Государственной охотничьей инспекции при СНК РСФСР. Однако главный определяющий шаг в организации природоохранного ведомства сделан не был - Управление, как ранее и инспекция, продолжало совмещать функции природопользования и природоохраны, оставаясь органом, контролирующим самого себя.

    В начале 50 – х годов вопрос о создании единого централизованного природоохранного органа всесоюзного значения встал опять. Для природоохранительной практики того времени было характерно ярко выраженное раздвоение. С одной стороны, законодательный процесс был направлен на усиление контроля природопользования, создания оптимальных условий для работы закона в этой области, а с другой наблюдалось почти повсеместное нарушение природоохранного законодательства организациями и предприятиями, резкое снижение эффективности проводившихся природоохранных мероприятий.

    Все это не могло не привести к опасному ухудшению состояния природных ресурсов, загрязнению вод, деградации лесов, истощению рыбных запасов, сокращению числа и видов диких животных. С первого места в мире по количеству заповедников, которое СССР занимал в 1951 году, пришлось передвинуться на последнее. На территориях оставшихся заповедников проводились промышленно-производственные работы.

    Виновниками сложившегося положения в условиях заметного ослабления централизованного государственного управления являлись министерства и ведомства, активно использующие природные ресурсы. Впервые в истории природоохранного законотворчества и правоприменения обозначилось рассогласование экономических и экологических интересов, что было недопустимым даже в годы войны.

    Для устранения этого широко распространившегося явления в ряде республик СССР были предприняты попытки создания новых, эффективных органов природоохраны. В период с 1957 по 1975 год в Белоруссии, Литве, на Украине, в Молдавии, Грузии и Азербайджане были созданы государственные комитеты по охране природы республиканского подчинения. В основу принципа их организации было положено разделение хозяйственно-управленческих и контрольно-надзорных функций.

    Появление этих структур обозначило новый шаг в направлении создания эффективно действующих природоохранных органов. Однако и эти комитеты оказались неспособными существенно повлиять на сложившуюся ситуацию. Их деятельность не координировалась на общегосударственном уровне. Комитеты отличались друг от друга по организационной структуре, задачам, полномочиям, отсутствовало взаимодействие между ними, зачастую они дублировали другие природоохранные органы.

    В комплексе это привело к тому, что комитеты не могли воздействовать на основных природопользователей – министерства и ведомства.

    Накануне распада СССР среди части юристов-экологов бытовало мнение, что причины такого состояния природоохраны коренятся в нерешенных общих политических проблемах взаимоотношений республик и центра, чрезмерной централизации государственного управления, и без решения указанных вопросов всякие попытки должным образом реорганизовать природоохрану, обречены на провал.

    Между тем, эта позиция содержала явное противоречие фактической стороне вопроса, а события последующих лет показали ее полную несостоятельность.

    Республиканские комитеты по охране природы, будучи принципиально новыми структурными образованиями, оказались практически неработоспособными отнюдь не по причине чрезмерной централизации государственного управления, а как раз наоборот – по причине ее полного отсутствия. Природоохранные органы, существовавшие до их образования и одновременно с ними, не обладали необходимой степенью эффективности в силу своих изначальных организационно-функциональных особенностей – совмещения функций пользователя и контролера.

    Таким образом, несостоятельность практической природоохраны в период с середины 50 – х годов до начала 90 – х объясняется тремя главными причинами – контролем и надзором природоохранных структур за собственной организационно-хозяйственной деятельностью, отсутствием единого централизованного управления и отсутствия самой четко выстроенной системы государственных природоохранных органов.

    Распад СССР повлек за собой ряд негативных социально-экономических процессов, протекавших на фоне обострившейся криминальной активностью маргинальных групп и некоторых слоев населения. В условиях социальной нестабильности на первый план вышли экономические интересы. В то же время, наблюдалась открытая криминализация самой экономики.

    Вторично, после 50 – х годов, произошло ярко выраженное рассогласование экономических и экологических интересов, продолжающееся и в настоящее время. К целому ряду существовавших факторов негативного воздействия на окружающую среду, многократно усиленных процессом эколого-экономического рассогласования, прибавились новые, так называемые реальные стимулы нарушения общего экологического баланса.

    Наибольшее количество этих стимулов сконцентрировано в области промышленного производства. Это объясняется следующим: во-первых, производственная деятельность, как правило, оказывает негативное воздействие на окружающую среду, что в свою очередь требует дополнительных затрат на проведение природоохранных мероприятий. В силу того, что многие производства находятся в собственности или под контролем частного капитала, данные затраты представляются крайне невыгодными, в результате чего широкое распространение получила незаконная экономия на средствах, выделяемых на природоохрану. Лица, допускающие подобную экономию, обосновывают свои действия тяжелой экономической ситуацией, текучестью кадров, внутренней производственной необходимостью и т. п. Настоящий же мотив лежит в области стремления к сверхприбылям.

    Во-вторых, сверхинтенсивной эксплуатации природных ресурсов без соблюдения норм природоохранного законодательства способствует их низкая цена, что стимулирует процессы получения сверхприбылей.

    В-третьих, территория России зачастую рассматривается представителями иностранного бизнеса как реальное кладбище для захоронения высокотоксичных отходов и радиоактивных материалов, как рынок сбыта некачественных или запрещенных к производству или обороту товаров. Имеет место размещение под видом иностранных инвестиций на российские территории экологически вредных производств.

    Такое положение вызвано основными противоречиями всей природоохранной политики России, заложенными в 20-е, и определившимися в 40 – 50 г. г., - совмещение пользовательских и контрольных функций хозяйствующих субъектов, рассогласование экологических и экономических интересов.

В настоящее время процесс рассогласования заметно усиливается, чему в немалой мере способствует тенденция к выводу из государственного сектора экономики значительной доли природных ресурсов, отсутствие единой системы централизованного управления природопользованием, а также научно разработанной эколого-правовой охраны.