ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Карасева Анна Алексеевна

(юрисконсульт ООО «Трансбункер-Ново», г. Новороссийск)

Определение понятия государственной экологической экспертизы дано в ст. 1 Закона «Об экологической экспертизе» №174-ФЗ. Под государственной экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. При этом объекты государственной экологической экспертизы перечислены в ст. 11-12 Закона №174-ФЗ.

Из анализа статей 11-12 Закона №174-ФЗ следует, что законодатель в качестве объектов государственной экологической экспертизы рассматривает, прежде всего, документы и (или) документацию; материалы обоснования лицензий; проекты федеральных программ; проекты документов и (или) документации и т.п.

При этом следует полагать, что первичным при ответе на вопрос о необходимости тому или иному хозяйствующему субъекту проходить государственную экологическую экспертизу, является определение объекта экспертизы (какие именно материалы деятельности субъекта будут являться предметом исследования экспертов). Этот вывод логичен, так как Закон №174-ФЗ связывает экологическую экспертизу с объектом экспертизы, это вытекает также из самого понятия экологической экспертизы, данного в ст. 1 Закона. Значит, отсутствие законодательно закрепленного объекта экспертизы применительно к деятельности хозяйствующего субъекта, фактически означает и отсутствие обязанности у этого субъекта по прохождению государственной экологической экспертизы.

Несмотря на кажущуюся простоту решения вопроса, зачастую на практике контролирующие органы выносят сомнительно мотивированные постановления и обязуют организации и индивидуальных предпринимателей все же осуществлять хозяйственную деятельность только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, даже в отсутствии законодательно установленного объекта экспертизы. Касается это, в том числе, деятельности организаций во внутренних морских водах и в территориальном море.

Рассмотрим эту ситуацию более детально.

В соответствии с п. 7 ст. 11 Закона №174-ФЗ объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня являются объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

При этом согласно п. 3 ст. 34 Закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" №155-ФЗ объектами государственной экологической экспертизы являются проекты федеральных программ, другие документы и (или) документация, имеющие отношение к региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, рыболовству, созданию, эксплуатации, использованию искусственных островов, установок, сооружений, прокладке подводных кабелей, трубопроводов, проведению буровых работ, захоронению отходов и других материалов во внутренних морских водах и в территориальном море.

Вместе с тем, в соответствии с п. 2 ст. 34 Закона №155-ФЗ государственной экологической экспертизе подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море.

Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

Представим себе ситуацию, что организация не проводит геологическое изучения, разведку, добычу минеральных ресурсов внутренних морских вид и территориального моря и не осуществляет иные виды работ, перечисленные в п. 3 ст. 34 Закона №155-ФЗ. Допустим, что организация занимается бункеровочной деятельностью во внутренних морских водах на протяжении нескольких лет. С учетом абз. 1 п. 2 ст. 34 Закона №155-ФЗ, при планировании своей деятельности организация получила положительное заключение государственной экологической экспертизы, однако срок действия ее истек. Поскольку законодателем не установлен объект экологической экспертизы применительно к уже осуществляемой бункеровочной деятельности, надо полагать, что прохождение такой экспертизы повторно не требуется.

Несмотря на логичность данных выводов, практика говорит об обратном. И наибольшее смущение и возмущение при этом вызывает положение абз. 2 п. 2 ст. 34 Закона №155-ФЗ. Это положение фактически обязывает всех хозяйствующих субъектов, осуществляющих любую деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море, иметь положительное заключение государственной экологической экспертизы. При этом объект такой экспертизы законом не установлен.

Помимо всего прочего, представляется, что не выдерживает критики п. 4 ст. 11 Закона №174-ФЗ.

Этим положением Закон устанавливает в качестве объекта экологической экспертизы материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов) и законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти.

При этом несмотря на то, что в состав лицензионных требований и условий наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы не включено, уже появляются судебные акты, которыми признаются недействительными лицензии, полученные в нарушение п. 4 ст. 11 Закона №174-ФЗ в отсутствие такого заключения (см. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2009 N А26-7800/2007, оставленное без изменения ФАС Северо-Западного округа).

Более того, сама формулировка п. 4 ст. 11 Закона №174-ФЗ вызывает множество других вопросов. Например, что понимает законодатель под «материалами обоснования лицензий» и почему отсутствует конкретизация «отдельных видов деятельности», о которых идет речь в п. 4 ст. 11 и в п. 3 ст. 12 Закона №174-ФЗ.

Обозначенная в настоящей статье неясность закона порождает возможность его расширительного толкования со стороны контролирующих органов. Бюрократическая волокита, которая и без того в нашей стране столь распространена, набирает свои обороты, благодаря именно таким лазейкам, позволяющим набивать чиновничьи карманы. Представляется необходимым внести соответствующие изменения в ст. 34 Закона №155-ФЗ, в ст. 11-12 Закона №174-ФЗ и конкретизировать не только перечень объектов государственной экологической экспертизы, но и понятийный аппарат.