С развитием предпринимательской деятельности и введением в
полный гражданский оборот различных объектов недвижимости возрастает
роль и значение процедур экологических оценок, экологического
контроля и практики разрешений для тех или иных видов деятельности,
способных оказать потенциально негативные воздействия на состояние
окружающей среды и здоровье населения. До сих пор в отечественной
практике были известны и достаточно широко применялись две основные
процедуры учета экологических факторов при реализации новых
проектных и иных решений - оценка воздействия на окружающую среду
(ОВОС) и экологическая экспертиза (ЭЭ). Еще раз подчеркнем, что обе
процедуры нацелены на раннее предотвращение негативных воздействий
деятельности, только планируемой к осуществлению. Действующие
объекты, как правило, подвергались плановому - в идеале
периодическому, а на практике - нередко эпизодическому
экологическому контролю со стороны различных специально
уполномоченных государственных органов. Заинтересованность самих
хозяйствующих субъектов в проведении экологических исследований для
территорий и объектов их производств (или иных видов деятельности)
была крайне невысокой. В современных условиях реформирования
экономики и развития частного сектора, изменения системы
законодательства и формирования такой его отрасли как экологическое
право, стратегической линии на вхождение в мировое сообщество и
желания привлечь зарубежные инвестиции роль экологических оценочных
и контрольных процедур стремительно возрастает.
В большинстве стран наравне с обязательной процедурой оценки
воздействия на окружающую среду используется и такой важный
инструмент как экологический аудит. Это новое для российской
практики понятие только начинает входить в словарь экологов,
предпринимателей и работников государственных контрольных органов.
На западе процедуры экологического аудита практикуются много лет и
имеется обширный опыт его организации и проведения.
Понятие и основные особенности экологического аудита
Прежде всего необходимо четко определить, что такое
экологический аудит и в чем его принципиальное отличие от известных
в России ОВОС и ЭЭ. Принципиальное отличие состоит в этапе
осуществления аудита. Он проводится для уже реально существующих и
функционирующих объектов.
Экологический аудит - это исследование экологического состояния
и статуса объекта собственности (недвижимости) или деятельности с
целью выявления прошлых или существующих проблем и потенциальных
экологических рисков и несоответствий деятельности требованиям
экологического законодательства, регламентирующим данный вид
деятельности.
Другими словами, экологический аудит нацелен на определение
любых существующих или потенциальных проблем, с которыми может
столкнуться владелец (нынешний или потенциальный) или инвестор в
операциях по своим проектам с точки зрения соответствия
экологическим требованиям.
Результатом проведения экологического аудита является в первую
очередь экономия финансовых средств за счет более рационального
ведения природопользования и соблюдения предписаний экологических
требований.
В целом можно говорить, что экологический аудит направлен на
выявление и определение:
- экологического состояния недвижимости,
- степени экологической деградации объекта,
- участков загрязнений на данной территории и в результате
осуществления данной деятельности,
- типов оборудования и механизмов контроля и борьбы с
загрязнением,
- проблем со здоровьем и нарушений рабочей безопасности
служащих объекта,
- соответствия деятельности нормативным требованиям,
- действующих правовых норм, регулирующих деятельность объекта,
- потребности в дополнительной информации для нормализации
деятельности объекта с точки зрения требований экологического
законодательства.
Важнейшим принципом экологического аудита (ЭА) должно быть
проведение данной процедуры третьей стороной для обеспечения
независимости и объективности аудиторского исследования. Такую
работу, как правило, выполняют специализированные экологические
консалтинговые фирмы. Кроме того, среди основных принципов следует
отметить комплексность аудита (охват всех аспектов воздействий на
окружающую среду от экосистем до здоровья и безопасности населения,
включая проблемы техники безопасности и пожарной безопасности),
достоверность и полноту представляемой информации, ответственность
аудиторов за выводы по результатам исследования.
Часто ЭА может способствовать принятию специальных новых
нормативов и служить основой для установления новых правовых условий
для данного конкретного объекта или вида деятельности. И то и другое
может быть осуществлено только при условии согласования и
утверждения предложенных изменений соответствующим компетентным
органом.
Обычно следствием проведения ЭА и составления окончательного
доклада по результатам аудита должна быть разработка специального
плана управления охраной окружающей среды, задача которого состоит в
определении путей решения проблем, выявленных в ходе аудита. То есть
ЭА имеет четкую конструктивную направленность, выраженную в
корректировке деятельности, приведении ее в соответствие с
требованиями законодательства и предотвращении последующих
нарушений. В частности, подобный план может включать:
- требования и перечень мероприятий по организации систем
мониторинга;
- рекомендации по улучшению системы экологической
статистической отчетности и системы ведения документации;
- конкретные даты введения в строй очистного оборудования (или
иных природоохранных технологий и сооружений);
- первоочередные краткосрочные меры по ликвидации выявленного
несоответствия нормативам и правовым нормам;
- меры по устранению опасности и риска для здоровья работников.
План устанавливает и систему приоритетов для разработанной
системы мер оптимизации экологического состояния объекта с
разработкой первоочередных неотложных мероприятий. В случае, если ЭА
проводится в рамках подготовки кредита или займа, подобные
неотложные мероприятия по охране природы и здоровья работников могут
включаться в Кредитное Соглашение.
Еще раз следует подчеркнуть, что проведение ЭА обычно связано с
действующими объектами. Однако для проведения ЭА, как правило,
существуют определенные условия, то есть некоторый набор ситуаций,
при которых необходимо проведение процедуры аудита. Чаще всего ЭА
осуществляется при изменении собственника объекта, передаче объекта
в аренду, передаче объекта в качестве залога (например, при
ипотеке), изменениях существующего производственного и/или
технологического процессов.
В тоже время ЭА вовсе не является альтернативой ОВОС. При
определенных условиях возможно и необходимо проведение обеих
процедур. Это особенно важно в российских условиях, когда существуют
относительно устоявшиеся требования по проведению ОВОС и обязанности
по представлению материалов обоснования изменений производства на
экологическую экспертизу. При определенных условиях материалы ЭА
должны быть использованы при подготовке ОВОС или потенциально могут
в качестве раздела "Охрана окружающей среды" непосредственно
представляться на экологическую экспертизу. В связи с этим
регулярное осуществление ЭА должно постепенно становиться нормальной
практикой хозяйствующих субъектов, так как получаемые отчеты смогут
заменить проведение дорогостоящих ОВОС в полном объеме. В зарубежной
практике ЭА уже доказали свою высокую экономическую эффективность.
Кроме того, материалы аудита могут служить хорошей основой для
представления экологической отчетности органам государственного
контроля.
Организация, структура и состав экологического аудита
Как правило ЭА, осуществляется по заранее разработанному
протоколу его проведения. Существуют различные варианты протоколов
(перечней вопросов, на которые должны быть получены ответы/в ходе
аудирования) экологического аудита. Часть из них определяется типом
объектов аудирования. Так, специальные типы протоколов применяются в
случаях аудита предприятий нефтяной промышленности и добычи нефти,
химической промышленности, обрабатывающей промышленности и др. В
обычных случаях применяются стандартные формы протоколов. Содержание
протоколов, их полнота и глубина зависят обычно от фирмы, проводящей
ЭА, или от требований финансовых учреждений, заинтересованных в
результатах ЭА. Большинство из крупных консалтинговых фирм
разрабатывают и используют свои собственные протоколы. Определенные
формы протоколов ЭА разработаны международными финансовыми
институтами, например, Европейским банком реконструкции и развития.
Все проекты, финансируемые за счет его средств и требующие
проведения ЭА (имеют категорию 1; в случае, если проект не требует
экологического аудита, ему присваивается категория 0), оцениваются в
соответствии с требованиями этого стандартного протокола. Этот же
документ определяет состав необходимых приложений и структуру отчета
по ЭА.
Проведению аудита предшествует краткий обзор объекта с целью
выявления наиболее значимых проблем и потенциальных вопросов
исследования. Это часто связано с целями и задачами инвестора и
нередко в существенной мере задается им. Согласно полученным общим
данным о характере объекта и типе намечаемой деятельности
составляется вариант протокола специально адаптированный для данного
объекта.
Все материалы, полученные в результате ЭА, все данные и сам
окончательный отчет являются строго конфиденциональной информацией,
которая принадлежит (является собственностью) заказчику ЭА. Она
может быть использована исключительно для целей обеспечения
соблюдения требований технических и правовых норм и организации
системы управления охраной окружающей среды, охраны здоровья
персонала и рациональным использованием ресурсов.
Проведение экологического аудита
Организация и осуществление проведения ЭА полностью находится в
ведении инвестора (любого заказчика ЭА). Он нанимает экспертов
(обычно консалтинговую фирму), оплачивает расходы по аудированию,
готовит материалы по результатам проверки. В случае обращения
инвестора в банк за кредитом инвестор отвечает за предоставление
всей необходимой экологической информации в соответствующий отдел
банка. Банк в свою очередь может порекомендовать известных ему
аудиторов. При решении о необходимости проверить полученные данные
банк может организовать самостоятельное проведение ЭА.
Обычно экологический аудит проводится в течение 2-3 дней (может
быть, и больше в зависимости от масштаба объекта) непосредственно
при посещении объекта. В ходе поездки аудиторами должны быть
выполнены следующие основные действия:
- совершить обход всего объекта и посетить все участки,
намеченные в Протоколе ЭА:
- при необходимости провести отбор проб;
- наладить контакт и провести беседы со специалистами и
служащими на объекте (главный инженер, главный технолог, главный
энергетик, начальник очистных сооружений, начальник экологического
отдела, медсестра, начальник лабораторий, начальники
производственных участков и т.д.);
- проанализировать все документы, фиксирующие выполнение
природоохранных требований, норм санитарной, пожарной безопасности,
техники безопасности (перечень основных типов документов см. в
Таблице 1), собрать копии наиболее важных или иллюстрирующих
нарушения на объекте документов;
- провести консультации с представителями государственных
контрольных органов и ознакомиться с "досье" объекта в архивах этих
учреждений.
На практике работа по организации и проведению ЭА строится в
несколько последовательных этапов:
Этап I. Подготовительная деятельность (обязанность инвестора)
Шаг 1. Составление плана и графика ЭА:
- аудит должен проводиться по возможности в обычные рабочие дни
и часы;
- представитель объекта должен обеспечить все необходимые
контакты на объекте, помочь с внутренним транспортом и поселением
аудиторов;
- представитель объекта должен обеспечить аудиторов на время
работы защитной одеждой и оборудованием, и предупредить о всех
правилах безопасности.
Шаг 2. Определение параметров ЭА и выбор группы аудиторов:
Основные документы, подлежащие проверке и анализу в процессе
экологического аудита:
1. Том "Предельно допустимые выбросы в атмосферу".
2. Том "Предельно допустимые сбросы в водоемы".
3. Том "Инвентаризации отходов".
4. Экологический паспорт предприятия.
5. Формы отчетности для Госкомстата: форма "2-тп воздух", форма
"2-тп вода отходы".
6. Ведомость платежей за использование ресурсов, сбросы,
выбросы, производство и утилизацию отходов.
7. Лицензии на использование ресурсов: на специальное
водопользование, на право владения и использования земельного
участка, на право пользования недрами, на лесопользование, на
использование объектов животного мира и т.д.
8. Паспорта водозаборных скважин.
9. Материалы проверок и инспекций контрольными органами:
санэпидемконтроля, пожарного контроля, комитетов по охране
природы, Госкомнадзора, Госгортехнадзора, рыбинспекции и т.д.
10. Материалы анализов на качество и состояние воздуха, вод,
почвы, подземных и грунтовых вод, сточных вод (в канализацию и
ливневых).
Перечень технических документов, необходимых при проведении
экологического аудита.
Общие материалы:
- план(ы) и карта(ы) участка;
- краткое описание деятельности объекта, включая системы
контроля качества окружающей среды;
- перечень принятых или утвержденных мероприятий по контролю и
охране качества окружающей среды или действий могущих оказать
воздействие на окружающую среду;
- последние данные о проведенных экологических аудитах,
обследованиях, инспекциях и т.п.
Опасные материалы и отходы:
- инвентаризация важнейших опасных материалов на объекте,
включая сырье, субпродукты, промежуточные продукты, окончательную
продукцию, лабораторные химикаты и т.п. с оценкой ежегодных объемов
использования, объемов хранения на объекте, тип и размеры хранилищ;
- список хранилищ: надземные емкости, подземные емкости,
площади под контейнерами и иной тарой, места хранения насыпных
материалов;
- полный перечень отходов с их характеристикой, объемами
производства: способами хранения и утилизации;
- описание способов переработки, хранения и удаления отходов;
- описание способов снижения отходов.
Почвы и подземные воды:
- описание истории владельцев участка и его использования;
- описание любых признаков или известных случаев загрязнения
почв и подземных вод;
- перечень всех аварийных ситуаций с возможными экологическими
последствиями;
- результаты обследований и анализов почвы и воды;
- данные по контрольным колодцам и водозаборам;
- описание образцов почв;
- описание любых работ по рекультивации.
Сброс сточных вод:
- инвентаризация и описание всех стоков с участка, включая
описание и перечень источников, контрольное и очистное оборудование;
- особые ограничения по сбросам, связанные с географическим
положением участка;
- описание объектов по сбору и очистке сточных вод;
- система ливневой канализации и места слива;
- данные по мониторингу сбросов.
Выбросы в атмосферу:
- перечень и характеристика источников, обеспечение
оборудованием по снижению и улавливанию выбросов;
- данные наблюдений, мониторинга и анализов качества выбросов.
Дополнительные материалы:
- копии заключений государственной экологической экспертизы;
- общий аудит или только по специальной территории или
объектам, и задание на проведение;
- заключение контракта с независимой фирмой/экспертами,
знакомыми с этим видом объекта и страной местонахождения;
- определение доступности аудиторской группы и проверка
организации проезда и поселения.
Шаг 3. Подготовка с аудиторами протокола ЭА.
Этап II. Проведение ЭА (обязанность независимых аудиторов)
Шаг 4. Обзор исходной информации.
Шаг 5. Инспекция объекта.
Шаг 6. Интервьюирование персонала и обзор записей.
Шаг 7. Оценка результатов аудита и доклад результатов
инвестору.
Этап III. После проведения ЭА (обязанность независимых
аудиторов)
Шаг 8. Проект доклада по ЭА и его представление на объект и
инвестору для уточнения и замечаний (в случае кредита - и в банк).
Шаг 9. Учет замечаний.
Шаг 10. Подготовка окончательного доклада и его представление
инвестору.
Этап IV. Завершение (обязанность инвестора)
Шаг 11. Разработка и представление плана действий по
управлению.
Шаг 12. Представление окончательного доклада банку (в случае
займа).
Шаг 13. Регулярные (обычно ежегодные) доклады по выполнению
положений плана.
Таким образом, практика проведения экологических аудитов
показывает, то процедура и содержание аудирования имеют черты ОВОС,
в смысле исследовательской части и в определенной мере - в смысле
аналогичной оценки воздействий, но воздействий не потенциальных, а
реальных в конкретных условиях действующего производства. С другой
стороны, по смыслу ЭА несет в себе и черты экологической экспертизы
в части проверки документации и соответствия деятельности
экологическому законодательству. Однако результаты ЭА не имеют
юридической силы как решение ЭЭ и, на сегодняшний день, не являются
обязательными для исполнения или представления в государственные
органы как результаты ОВОС.
До сих пор понятие экологический аудит отсутствует в российских
правовых нормативных документах. Статус этой процедуры не определен.
Тем не менее практика последних 4-5 лет дает многочисленные примеры
осуществления ЭА. Наиболее интенсивно ЭА в России стал проводиться с
1994 года Первоначально, и в существенной части - до сих пор,
процедуры ЭА непосредственно связаны с деятельностью иностранных
инвесторов. Можно выделить два наиболее частых случая проведения
экологического аудита:
- прямые иностранные инвестиции (создание, покупка предприятий,
организация совместного производства);
- кредитование российских предприятий международными
финансовыми институтами (кредиты и займы ЕБРР, Мирового банка и
т.п.).
Как правило, заказчиками экологического аудита выступают
иностранные фирмы или организации. Сам аудит также проводится
преимущественно западными или совместными консалтинговыми фирмами
(ICF/EKO, Arthur D. Little, DHV, Covi Constanlt, Buz&Allen, Taun
Milleu и др.), имеющими офисы или партнеров в России. Таким образом,
сегодня в наибольшей степени заинтересованными в проведении
экологического аудита остаются:
1) иностранные инвесторы;
2) сами предприятия (для получения иностранного
финансирования). Процедуры экологического аудита преимущественно
основаны на упоминавшихся выше требованиях ЕБРР и Мирового банка.
Активно используются также методические разработки отдельных
консалтинговых фирм.
В настоящее время в Комитете по экологии государственной Думы
РФ идет работа по подготовке изменений и дополнений, а по сути новой
редакции Федерального закона "Об охране окружающей природной среды".
В содержание закона планируется ввести совершенно новую статью (или
комплекс статей) об экологическом аудите. Предполагается дать
определение ЭА с целью четкого разграничения с понятиями ОВОС, ЭЭ и
экологический контроль, определить его основные виды (обязательный и
добровольный), установить основания для проведения обязательного
аудита (в частности и перечисленные выше), решить вопрос о
юридической значимости решений аудита. Установление ЭА в качестве
официальной, законодательно установленной процедуры не только
облегчит практику его организации и применения, но создаст
необходимую почву для внедрения этой важной природоохранной
процедуры в деятельность субъектов предпринимательства независимо от
источника инвестиций и происхождения инвестора. Установление
процедуры ЭА наравне и в координации с ОВОС и ЭЭ, несомненно,
позволит повысить эффективность природоохранных мероприятий и
контроль за их выполнением на значительном числе объектов
хозяйственной и иной деятельности.
Старший научный сотрудник Института географии АН,
кандидат географических наук
А.С.Шестаков
Текст документа сверен по:
"Законодательство и экономика",
N 15-16, 1997 год
