Уголовное законодательство

КОНТРАБАНДА ЖИВОТНЫМИ И ПРОБЕЛЫ РОССИЙСКОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Прохоров В.Г., старший преподаватель

Московского государственного открытого университета

(Опубл. в Ж. “Актуальные проблемы современной науки”, 2003 г.,

№ 3 (12), с. 123-129)

За последнее десятилетие в России происходит беспрецедентное истребление редких, исчезающих и ценных видов животных (о растениях разговор особый). Говорить о каком-либо рациональном использовании животного мира не приходится по простой причине: отсутствие действенного контроля и правовая обезоруженность. Но не будем говорить о браконьерстве по отношению к диким животным, потому что в наше время оно вроде бы и отсутствует. Точнее браконьерство есть, но похоже больше на массовое истребление ценных диких животных. Браконьерство является источником наживы для контрабандистов объектами дикой природы. Контрабанда животными — одна из главных причин резкого сокращения в дикой природе самых красивых, экзотических и редких видов.

Фауна Российской Федерации насчитывает десятки видов животных, которые представляют интерес для контрабандистов живым товаром. Трудно в настоящее время вспомнить о сообщениях по поимке каких-нибудь злостных браконьеров, добывших охраняемых животных на территории России. Складывается впечатление, что только таможенные службы задерживают контрабандистов.

Существующее законодательство, регулирующее охрану редких и исчезающих видов дикой природы, представляет определенную систему федеральных законов, постановлений правительства и других правовых актов. Насколько данная природоохранная законодательная система эффективна судить можно по разному, но что она похожа на “сеть”, в которую по желанию можно поймать или пропустить, — это не вызывает споров. Таким образом, речь пойдет об основных и довольно существенных недостатках федерального законодательства в сфере охраны объектов дикой природы.

Начало развитию правовой основы по охране редких и исчезающих видов было положено созданием международной Красной книги и принятием Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения — СИТЕС [3]. Именно катастрофические масштабы нелегальной торговли и браконьерской добычи диких животных явились причиной появления подобных международных документов. СИТЕС считается одной из действенных Конвенций в области охраны животного и растительного мира, а также пресечения контрабанды видами редких и находящихся под угрозой исчезновения животных и растений, объем которой во многих странах сопоставим с незаконной торговлей наркотиками и оружием и антиквариатом [5].

Основной инструмент Конвенции — согласованный Сторонами контроль за экспортом, реэкспортом и импортом находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, а также видов, которым угрожает чрезмерная международная торговля. Эти виды занесены в списки-приложения к Конвенции. Вывоз и ввоз животных и растений, а также их частей и продуктов из них (дериватов), подпадающих под действие СИТЕС, разрешается только по специальным разрешениям, выдаваемым уполномоченным Стороной учреждением - национальным Административным органом СИТЕС после консультаций с национальным Научным органом. Образцы СИТЕС, ввозимые в нарушение требований Конвенции, подлежат конфискации или возврату в страну происхождения [5].

Успех Конвенции существенным образом зависит от национального законодательства: по сообщению Секретариата СИТЕС в 1995 г. из 81 обследованной страны лишь 15 имели правовую базу, отвечающую всем требованиям Конвенции [4]. Использование диких видов животных и растений и торговля ими регулируется федеральным законодательством России. Основное регулирование осуществляется федеральным Законом "О животном мире" от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ [14].

В существующем Законе “О животном мире” есть отдельные положения, которые прямо относятся к выполнению международных обязательств. В статье 4 четко заявлено, что к федеральной собственности отнесены “... объекты животного мира: ... подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации” [14]. Значит ли это, что в данном случае имеются ввиду все охраняемые виды согласно Конвенции СИТЕС, или же только те из них, которые внесены в Приложения к Конвенции от Российской Федерации и обитающие на ее территории. Ответ однозначный — виды флоры и фауны РФ, подпадающие под действие Конвенции, т.к. данный Закон — это Закон Российской Федерации и потому речь идет о животном мире России. Подобный вывод подтверждается статьей 60 Федерального Закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ “Об охране окружающей среды”, в которой прямо говорится об охране и учете редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов. Для них учреждаются Красная книга РФ и красные книги субъектов РФ. Примечателен пункт 2 этой статьи, где говорится, что “порядок охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов... определяется законодательством в области охраны окружающей среды”[1]. Однако, сложно себе представить, чтобы в данном случае в законодательстве появились правовые документы, ориентированные на СИТЕС, если в статье 60 говорится о Красной книге РФ. Более интересен п.3 этой статьи, в которой определяется, что ввоз, вывоз и транзитная перевозка через территорию России, а также “оборот редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, их особо ценных видов, в том числе растений, животных и других организмов, подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации, регулируется законодательством Российской Федерации с учетом общепризнанных принципов и норм международного права” [1]. К сожалению, нет конкретного определения на СИТЕС, хотя понимать можно двояко, тем более, когда есть формулировка “...подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации...” [1]. Следовательно, опять происходит ориентация на охрану только отечественных видов, но входящих в Приложения Конвенции. Получается, что “иноземные” охраняемые виды животных и растений не попадают непосредственно под действие отечественного законодательства и фактически к ним не могут применяться соответствующие санкции.

В остальных статьях Федерального Закона “О животном мире” речь идет также об охраняемых представителях дикой природы Российской Федерации. В соответствии со статьей 4 к федеральной собственности отнесены объекты животного мира, которые определены как “редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу Российской Федерации”. При этом в статье 24 конкретно указывается, что “редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты животного мира заносятся в Красную книгу Российской Федерации и (или) Красные книги субъектов Российской Федерации” [14]. Таким образом, законодательно определяется, что под понятием редких и исчезающих объектов животного мира речь идет только о представителях дикой природы России.

Согласно статье 5 к полномочиям органов государственной власти РФ относится “установление порядка ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы диких животных, их частей и полученной из них продукции, а также предоставление разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз за ее пределы таких животных, их частей и полученной из них продукции” [14]. На основании данной статьи, казалось бы, можно говорить практически о любых видах диких животных, в т.ч. не обитающих на территории РФ и внесенных в Приложения СИТЕС. Однако, должны быть дополнительные правовые и нормативные акты, на основании которых такое предположение стало бы правомерным. Следует отметить, что в подобных правовых актах должны обязательно быть ссылки на Конвенцию СИТЕС и ее Приложения.

Логично утверждать, что те редкие и охраняемые виды дикой природы, обитающие на территории России, одновременно включены в Красную книгу РФ и в Приложения СИТЕС, поэтому, вроде бы, странно, говоря о Конвенции, не упоминать о федеральной Красной книге. Подобная ситуация насколько проста, настолько и сложна: на территорию Российской Федерации попадают из других государств множество объектов дикой природы, которые не характерны для фауны и флоры России, но они являются охраняемыми Конвенцией СИТЕС и при этом, естественно, не включены в Красную книгу РФ. Следовательно, единственным “барьером” на пути перемещения в массе своей контрабандных животных и растений (равно как и других объектов дикой природы) “иноземного” происхождения является только государственная (и таможенная) граница Российской Федерации. Когда такой товар пересекает госграницу, он практически не попадает в сферу влияния природоохранного законодательства в отличие от “родных” редких и исчезающих (краснокнижных) видов. Именно по этой причине существует острая необходимость найти ту правовую основу, которая позволит выполнять положения СИТЕС внутри Российского государства по отношению ко всем объектам дикой природы, внесенным в Приложения Конвенции.

Для действенного функционирования Конвенции СИТЕС Правительство РФ приняло специальное Постановление от 13 сентября 1994 года № 1051 “О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973г.", в котором подтвердило обязательства России по выполнению СИТЕС и в пункте 4 конкретно сформулировано: “Установить, что вывоз с территории Российской Федерации видов животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции, допускается при наличии специального разрешения Административного органа по Конвенции в Российской Федерации, а ввоз таких видов животных и растений на территорию Российской Федерации — при наличии разрешения административного органа по Конвенции или другого компетентного органа страны-экспортера, а в случаях, предусмотренных Конвенцией, — и разрешения Административного органа по Конвенции в Российской Федерации.“[6]. Дальнейший механизм реализации положений Конвенции был запущен: 10 февраля 1995 года выходит Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 54 “О мерах по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 года № 1051”, в котором в соответствии с пунктом 8 приказано “территориальным органам Минприроды России усилить контроль за добыванием, сбором, продажей, скупкой, обменом, пересылкой, содержанием, хранением, вывозом за границу и ввозом в страну видов животных и растений, их продуктов, частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции, а также разработать соответствующие планы совместных действий с местными органами Государственного таможенного комитета Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой контрразведки России, Министерства связи Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации.” [7]. Такая формулировка более конкретна и являет собой более чем недвусмысленное понимание.

Немаловажным шагом на пути расширения действия СИТЕС в российском законодательстве стало принятие Правительством РФ Постановления от 7 апреля 1995 г. № 318 “Об оговорках по видам диких животных, включенным в Приложения I и II Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г.” [8]. Таким образом Россия пересмотрела оговорки по Приложениям СИТЕС, которые ранее были сделаны “от имени Советской Стороны”, и они были сняты в отношении целого ряда видов диких животных, что важно для полноценного участия в Конвенции и охраны этих видов в России. Единственный вид, по которому оговорка были подтверждена “для Российской Стороны” — выдра речная. В пункте 2 данного Постановления в отношении видов животных, по которым были сделаны оговорки, более чем понятно говорится: “Установить, что вывоз с территории Российской Федерации диких животных, ...их частей или дериватов, а также ввоз таких животных на территорию Российской Федерации осуществляются в порядке, определенном Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 года № 1051 ..." [8]. Реализация положений этого Постановления была отображена непосредственно в Приказе Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 2 июня 1995 года № 220 “О мерах по выполнению Постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 1995 г. № 318”, где во исполнение Постановления в п.1 приказывается: “Административному органу СИТЕС в Российской Федерации... и Научному органу СИТЕС в Российской Федерации... при выдаче разрешительной документации на вывоз с территории Российской Федерации и ввоз на территорию Российской Федерации объектов СИТЕС руководствоваться изменениями, установленными данным Постановлением Правительства Российской Федерации.”[9].

В последующем было принято Постановление Правительства РФ от 18 июня 1999 г. № 653 “Об оговорке в отношении речной выдры, включенной в Приложение I Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973г.”, где в п. 1 говорится “о снятии Российской Федерацией оговорки в отношении речной выдры..., включенной в приложение I Конвенции...”. [15]. В результате ввоз и вывоз этого животного, его частей или дериватов осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1051.

Следующим документом, ориентированным на Конвенцию СИТЕС, является Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 795 “О сохранении амурского тигра и других редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных и растений на территориях Приморского и Хабаровского краев” [10]. Это, пожалуй, значительное событие, когда в российском природоохранном законодательстве принимается правовой акт на правительственном уровне в отношении конкретного объекта дикой природы с целью его охраны. В этом постановлении в п. 4 федеральным органам поручено "в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 года № 1051 ... усилить контроль за скупкой, продажей и вывозом за границу амурского тигра, других видов диких животных и растений, подпадающих под действие указанной Конвенции, а также их частей или дериватов" [10]. Это еще один момент действия Конвенции СИТЕС в российском законодательстве.

Имеется другой интересный вариант в реализации Конвенции СИТЕС российским законодательством. Об авторитетном значении Административного органа СИТЕС в Российской Федерации говорит факт, что в своей Телетайпограмме от 1 февраля 1997 г. № Т-1948 ГТК РФ разъясняет, “...что в соответствии с действующим законодательством таможенное оформление временного вывоза диких животных и растений, включенных в приложения к Конвенции СИТЕС, осуществляется без представления лицензий МВЭС России по разрешениям Административного органа СИТЕС в Российской Федерации” [13]. Здесь не выделены виды животных и растений, включенных в Красную книгу России, но речь, естественно, в первую очередь идет о тех объектах дикой природы, которые одновременно внесены как в Красную книгу, так и в Приложения СИТЕС. При этом, правовое действие данного документа фактически распространяется только на животных и растений при вывозе из России и охраняемых Конвенцией, а, следовательно, страной происхождения будет только РФ. К сожалению, отсутствуют какие-либо оговорки или пояснения в отношении отдельных частей и дериватов животных и растений и ничего не говорится о ввозимых (импортируемых) объектах животного мира.

В таком же контексте об охраняемых объектах живой природы Конвенцией СИТЕС идет речь в Письме ГТК РФ от 26 июня 1997г. № 01-15/12017 “О направлении информации об экологических преступлениях”, принятого в целях “...повышения ...организации эффективного таможенного контроля за перемещением ...диких животных и растений...” [11]. Данный документ призван усилить борьбу с незаконной международной перевозкой животных и растений. Отрадно, что в самом заголовке правового акта данные нарушения констатированы как экологические преступления. Повышены требования к определению происхождения объектов дикой природы и, как сказано в п. 8 (а) Приложения, следует “...Для объектов Конвенции СИТЕС (редкие животные и растения) указать страну происхождения согласно определению СИТЕС (страну, где животное или растение было выведено из дикого состояния, разводилось в неволе или искусственно) и страну происхождения согласно таможенному определению...”. Кроме того, указывается, согласно п. 8 (б) Приложения, “страна, откуда ввезены вещества или живые объекты (для объектов СИТЕС указать страну последнего реэкспорта)” [11].

Следует признать, что даже такие, незначительные, на первый взгляд, требования в рассмотренных правовых документах дают основание для более полного применения положений некоторых статей Конвенции СИТЕС. Во всяком случае имеются довольно жесткие правовые нормы для контроля ввоза и вывоза объектов дикой природы, хотя они и разобщены по нескольким законодательным документам. При этом характерно, что любой из существующих подобных актов в определенной мере несет в себе реализацию какого-либо одного или нескольких положений Конвенции СИТЕС. Например, в Письме ГТК РФ от 17 сентября 1997 г. № 02-07/17968 прямо говорится о применении при осуществлении таможенного контроля действующего письма Минсельхоза России от 20.01.94 № 19-8-05/250 “О порядке оформления экспорта и импорта животноводческих грузов в Российской Федерации”. Согласно этому Письму Минсельхоза реализуется одна из важных статей СИТЕС в российском законодательстве и в п. 1 Письма сказано буквально следующее: “Ввоз млекопитающих, птиц, амфибий, рептилий, рыб, моллюсков, насекомых, находящихся под угрозой исчезновения, а также их частей или дериватов, включая охотничьи трофеи, допускается при наличии разрешения (защитной марки) административного органа страны - экспортера, в соответствии с Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимся под угрозой исчезновения (СИТЕС). Вывоз из России перечисленных подконтрольных грузов допускается только при наличии разрешения Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, которое является представителем России в СИТЕС” [12].

В российском законодательстве до настоящего времени отсутствует какой-либо единый закон, кодекс или иной правовой документ, полностью ориентированный на выполнение всех положений СИТЕС. Причиной отсутствия в правовом поле экологического законодательства целевого закона по Конвенции может быть отсутствие единой целенаправленной системы принятия кодексов и законов по охране объектов дикой природы, встречающиеся факты приоритетного предпочтения в отношении экономически выгодных объектов животного мира в уже принятых правовых актах, либо возможность вольной трактовки их в данной сфере правоприменения. Пока однозначно можно сказать, что по многим статьям СИТЕС отсутствуют для федерального законодательства механизмы реализации, либо они несовершенны и сведены в единое целое с объектами охраны флоры и фауны из Красной книги России.

Существенный недостаток эффективности действия федерального законодательства в том, что он регламентирует перемещение редких видов животных и растений только через таможенную границу, но не ограничивает перевозку охраняемых объектов дикой природы и торговлю ими внутри страны. Вследствие этого, Конвенция СИТЕС не может служить основанием для привлечения к ответственности за незаконную торговлю дикими животными и растениями по факту владения ими внутри страны.

Несомненно, Конвенция СИТЕС представляет собой наиболее значимый международный документ, ставящий заслон на пути контрабанды животными и растениями. Если учесть, что Конвенция СИТЕС является в настоящее время единственной, которая регулирует правила торговли охраняемыми объектами дикой природы, то вполне понятно, что многие правовые положения СИТЕС могут служить принципиальной основой для создания достаточно исчерпывающего закона по выполнению данной Конвенции.

На первый взгляд может показаться, что в российском законодательстве имеющийся правовой “арсенал”, регулирующий правила торговли и противодействующий контрабанде объектами дикой природы, вполне адекватен остроте данной проблемы. На самом деле национальное законодательство РФ имеет ряд существенных пробелов в данной области правового регулирования, что снижает эффективность контроля за незаконным оборотом объектов дикой природы.

Однако, более оптимистичная картина по охране редких и исчезающих животных и растений, включенных в Красные книги и Приложения СИТЕС, сложилась на уровне субъекта РФ в городе Москве после принятия Закона г.Москвы от 30 июня 1999 года № 28 “О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы” [2]. На данный момент этот закон наиболее полно отражает те требования, которые необходимо выполнять для реализации СИТЕС и, кроме того, он устраняет многие пробелы, характерные для федерального законодательства в этой области. В законе предусмотрены не только основания для использования редких и исчезающих диких животных и растений, но даже в статье 5 говорится об ответственности за незаконное использование редких и исчезающих диких животных и растений с конкретным указанием штрафных санкций[2].

Таким образом, получается, что именно субъект Российской Федерации преподносит урок в латании “дыр” национальному законодательству в сфере контроля за охраной и торговлей объектами дикой природы.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Закон РФ “Об охране окружающей среды” от 10.01.2002г. № 7-ФЗ. // Справочная правовая система - ГАРАНТ 5.2.

2. Закон г.Москвы “О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы”, от 30.06.1999г. № 28 // КонсультантПлюс: Москва Версия Проф.

3. Конвенция о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения. Сб. действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. ХХХII. — М., 1978. С.549-562. // КонсультантПлюс: Международное Право.

4. Новости природоохранной деятельности в мире. 1996, вып. 7-8, стр.1-12.

5. Орлов В.А. Участие России в Международных конвенциях по биоресурсам. // На пути к устойчивому развитию России.- Бюлл.Центра Экологической Политики России, 1996, июнь, № 4, стр.14-16.

6. Постановление Правительства РФ “О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973г." от 13.09.1994г. № 1051 // ЭкспертПриложение: Президент, Правительство.

7. Приказ Минприроды РФ “О мерах по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 года № 1051” от 10.02.1995г. № 54 // Эксперт: Ведомства.

8. Постановление Правительства РФ “Об оговорках по видам диких животных, включенным в Приложения I и II Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973г.” от 07.04.1995г. № 318 // “Российская газета”, № 82, 26.04.1995.

9. Приказ Минприроды РФ “О мерах по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 1995 г. № 318” от 02.06.1995г. № 220 // КонсультантПлюс.

10. Постановление Правительства РФ “О сохранении амурского тигра и других редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных и растений на территориях Приморского и Хабаровского краев” от 07.08.1995г. № 795, “Российская газета”, 15.08.1995.

11. Письмо ГТК РФ “О направлении информации об экологических преступлениях” от 26.06.1997г. № 01-15/12017 // КонсультантПлюс: ВерсияПроф.

12. Письмо ГТК РФ “О порядке оформления экспорта и импорта животноводческих грузов в Российской Федерации” от 17.09.1997г. № 02-07/17968 (вместе с Письмом Минсельхоза РФ от 20.01.1994г. № 19-8-05/250) // КонсультантПлюс: ВерсияПроф.

13. Телетайпограмма ГТК РФ “О таможенном оформлении временного вывоза диких животных и растений” от 01.02.1997г. № Т-1948 // КонсультантПлюс: ВерсияПроф.

14. Федеральный Закон “О животном мире” от 24.04.1995г. № 52-ФЗ // Сб. законов “Экологическое законодательство Российской Федерации”, М.-СПб, Издательский Торговый Дом “Герда”, 1998.

15. Постановление Правительства РФ от 18 июня 1999 г. № 653 “Об оговорке в отношении речной выдры, включенной в Приложение I Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973г.” // Справочная правовая система АРБТ.