В становлении и развитии народного хозяйст­ва на всех исторических этапах существования Советско­го государства важную роль играло правовое регулирование хозяйственной деятельности, в том числе деятельности государственных предприятий. «В решении исторической задачи создания материально-технической базы коммунизма важную роль играют госу­дарственные предприятия» – писал в 1960-х годах В.В. Лаптев[1].

Подробное рассмотрение эволюции регулирования деятельности государственных предприятий в законодательных актах Союза Советских Социалистических Республик является предметом самостоятельного исследо­вания.

Из положений теории государства и права известно, что процесс правового регулирования включает в себя следующие элементы: во-первых – деятельность нормотворческих государственных органов, связанную с выработкой юридических положений и определением юридических средств обеспечения их действенности; во-вторых – деятельность непосредственных участников об­щественных отношений, направленную на поиск и при­влечение средств правового регулирования в целях согласования своего поведения с нормами, принципа­ми, целями и назначением права[2].

В нашей небольшой статье рассмотрению подлежит правовое регулирование общественных отношений, связанных с деятельностью государственных предприятий в СССР, развитием и совершенствованием их правового статуса в историко-аналитическом, а также сравнительно-правовом аспекте. Оценка исторического опыта правового регули­рования деятельности государственных предприятий в СССР имеет немаловажное значе­ние для настоящего времени. Такая оценка, в частности, может использоваться на практике при осуществлении законотворческого процесса.

Рассмотрим эволюцию законодательного регулирования деятельности государственных предприятий в СССР в историко-аналитическом аспекте в период с 30.12.1922 г. (дата образования Союза) до принятия Конституции Российской Федера­ции в 1993г.

Прежде чем приступить к рассмотрению законодательного регулирования деятельности государственных предприятий в СССР, необходимо вкратце осветить образование таких предприятий в РСФСР, до становления Союза.

История становления и развития законодательства о государственных предприятиях в РСФСР и СССР свидетельствует о том, что нор­мативно-правовые акты, регулирующие правоотношения в данной сфере, имели разную юриди­ческую силу, поскольку они принимались как высшими орга­нами государственной власти, так и их исполнительно-распоря­дительными органами.

Как известно, с момента принятия декрета о национализации (28 июня 1918 г.) все предприятия считались перешедшими в собственность государства, но находились в безвоз­мездном арендном пользовании прежних владельцев впредь до особого распоряжения в каждом отдельном случае (такие распоряжения, в частности, нередки были во времена нэпа, но об этом позже). К июню 1918 г. были национализированы 1535 предприятий. Военная обстановка того времени требовала ускорения темпов национализации. Проведенная сначала национа­лизация только крупной промышленности была доведена до конца, и были национализированы не только крупные, но и средние и даже мелкие предприятия, в связи с чем на ВСНХ РСФСР легла сложная задача по руководству этими предприятиями. Для выполнения этой задачи аппарат ВСНХ начинает перестраиваться: помимо производст­венных отделов создается широкая сеть главков и центров, которые и управляют государственными предприятиями. В годы гражданской войны все управление производством, распределение сырья и готовой продукции было строго цен­трализовано в главках. Главки и центры становятся пол­новластными органами по управлению национализиро­ванными предприятиями. Сначала главков и центров было не много, к концу гражданской войны насчитывалось уже 52, а вместе с производственными отделами ВСНХ их было больше 70[3]. Вообще, к моменту образования СССР в 1922 г. аппарат ВСНХ необычай­но вырос. Достаточно сказать, что по данным Комиссии ВЦИК по сокращению штатов наркоматов, в ВСНХ (по всей его системе) работали 1 млн. 200 тыс. служащих (без работников сферы производства, а только обслуживающий аппарат)[4].

После гражданской войны были изменены принципы работы самих промышленных предприятий и формы уп­равления ими. 12 августа 1921 г. началось преобразование «главкистской» системы. После этих преобразований в ведении ВСНХ РСФСР остается ограниченное количество предприятий.

В 1921 году советское государство вынуждено было перейти к новой экономической политике (НЭП), что явилось, по словам В.И. Ленина, «восстановлением капитализма в значительной мере». Ленин требовал от государственного аппарата, «...чтобы государственный капитализм в пролетарском государстве не мог и не смел выходить из рамок и усло­вий, определенных ему пролетариатом, из условий, кото­рые выгодны пролетариату»[5]. В этот период государственные предприятия работали на коммерческой основе.

В мае 1921 г. был опубликован декрет «Об отмене, приостановке и пересмотре некоторых постановлений о мелкой и кустарной промышленности и кустарной сель­скохозяйственной кооперации», согласно которому отме­нялись постановление ВСНХ от 29 ноября 1920 г. о наци­онализации мелких предприятий и правила, регламенти­рующие их производство и сбыт[6]. 7 июля 1921 г. ВЦИК принял постановление «О кустарной и мелкой промыш­ленности», на основе которого каждый гражданин мог организовывать мелкое предприятие, получив на это раз­решение в местном совнархозе[7]. По инструкции ВСНХ, утвержденной в августе 1921 г., бывшим частным владель­цам могли быть возвращены те предприятия, которые фактически не эксплуатировались государственными органами[8]. Это постановление затем было оформлено в виде декрета СНК РСФСР от 10 декабря 1921 г. «О предприятиях, перешедших в собственность Республики»[9]. В июне 1922 г. право денационализации мельниц, пека­рен, маслобоен и крупорушек было предоставлено Наркомпроду и его местным органам[10]. Декрет СНК РСФСР от 5 июля 1921 г. разрешал частным лицам арен­ду государственных предприятий[11].

В апреле 1923 года был издан декрет ВЦИК и СНК «О государственных промышленных предприятиях, действующих на началах коммерческого расчета (трестах)». В нем было указано, что тресты организованы с целью получения наибольшей прибыли, и государственная казна за их долги не отвечает. Предприятия получали широкую хозяйственную автономию: они имели право сами устанавливать цену на свою продукцию и свободно выступать на рынке в качестве самостоятельных меновых хозяйств. Таким образом, происходят изменения и в системе государственных промышленных предприятий. В целях обеспечения рентабельности про­изводства, бережливого ведения хозяйства предприятия переводятся на хозрасчет и объединяются в тресты. Про­цесс трестирования закончился в 1922 г. В тресты объе­динялись предприятия одной отрасли, наиболее крупные, удобно расположенные для объединения. Центральные тресты нахо­дились в ведении ВСНХ, местные – в ведении губерн­ских и областных СНХ[12].

Процесс «трестирования» предприятий занял примерно около полуто­ра лет. Трестом считалось государственное промышлен­ное предприятие, находившееся на хозрасчете, которому предоставлялась самостоятельность в операциях. Во главе каждого треста находилось правление, которое выступало от имени пред­приятий на рынке. Государственные предприятия не являлись юридическими лицами, т.е. они не имели своего баланса, не распоряжа­лись средствами (всем этим занималось правление треста). Вскоре, однако, выяснилось, что тресты плохо справ­ляются со сбытовыми функциями. Торговый аппарат тре­стов был слаб, не имел необходимого опыта, вследствие этого оказались высокими издержки обращения.

Наряду с трестами в рассматриваемый период появляются синдикаты. Это были объедине­ния предприятий, но, в отличие от трестов, они не занимались самим производством, а ведали торговлей и сбытом готовой продукции, снабжением предприятий, а также распределением заказов между предприятиями. Смысл создания синдикатов заключался в том, что они должны были обеспечить выступление государственной промыш­ленности на рынке, в планомерной борьбе со стихией товарооборота и вытеснении частного капитала на рынке и из оптовой торговли. Во главе синдикатов стояло правление (совет) или единоличный заведующий. Синдикат являлся юридичес­ким лицом и находился в ведении ВСНХ.

Процессы трестирования и синдицирования имели огромное зна­чение в деле восстановления промышленности на основе нэпа и оживления государственной промышленности. По­скольку вся оперативная работа по руководству произ­водством была перенесена из главков и центров в трес­ты, за ВСНХ осталось руководство лишь незначительным количеством предприятий, не трестированных и непосред­ственно подчиненных ВСНХ. И ВСНХ снова перестраива­ет свой аппарат, упразднив ряд главков. С образованием СССР вся промышленность была раз­делена по значению и подчиненности на три категории: общесоюзную, республиканскую и местную[13].

По положению, утвержденному в ноябре 1923 г.[14], в ка­честве объединенного (союзно-республиканского) нарко­мата был создан ВСНХ СССР. На него было возложено руководство общесоюзной промышленностью и общее ре­гулирование всей остальной промышленности. В его ведении были оставлены государственные предприятия союзного зна­чения. ВСНХ СССР стал органом, руководящим промышленностью на всей территории СССР, действовавшим по директи­вам СТО СССР и СНК СССР. Таким образом, было достиг­нуто объединение руководства всей промышленностью страны.

В 1923-1927 гг. веду­щей хозяйственной организацией в системе управления промышленностью становится хозрасчетный промышлен­ный трест. ВСНХ СССР устанавливал трестам план, проверял его выполнение, регулировал движение основных фондов.

Дальнейшие изменения в законодательном регулировании деятельности государственных предприятий проводились в направлении усиления отраслевой специализации. Следовало сконцентрировать средства на развитии ре­шающих отраслей тяжелой промышленности, активизи­ровать инициативу предприятий и предоставить им боль­шую самостоятельность. Основным принципом должна была стать централизация планового руководства и де­централизация оперативных функций.

29 июня 1927 г. был принят Закон о трестах[15], а в 1929 г. – постановление «О реорганизации управления про­мышленностью»[16]. Если до 1927 г. основным звеном управ­ления был трест, а государственные предприятия были лишены самостоя­тельности в вопросах финансов, производства и кадров, то теперь самостоятельной производственной единицей ста­новится предприятие. Во главе его стоял директор, пред­приятие действовало на началах хозрасчета. В соответствии с этими изменениями был несколько перестроен и аппа­рат ВСНХ СССР: были созданы отраслевые промышленные главки и комитеты, а затем объединения. В соответствии с постановлением ЦК ВКП(б) 1929 г. «О реорганизации управления промышленностью» в качестве основного показателя работы государственных предприятий была установлена разница между заданной и фактической себестоимостью при непременном соблюдении требований, предъявляемых к качеству продукции.

Как утверждал В.В. Лаптев, «важное значение для развития оперативно-хозяйст­венной самостоятельности предприятий имеет система управления ими. Предприятия управляются на основе тех же принципов, которые применяются в руководстве всем социалистическим народным хозяйством: единство политического и хозяйственного руководства, демокра­тический централизм, единство государственной социа­листической собственности, планирование, хозяйствен­ный расчет, единоначалие в руководстве хозяйственной деятельностью, участие трудящихся масс в управлении производством, государственная дисциплина и социали­стическая законность в хозяйственной деятельности»[17].

Дальнейшие изменения в управлении промышленно­стью осуществлялись по двум направлениям: по линии специализа­ции государственных производственных предприятий и по линии пересмот­ра подведомственности государственных предприятий между СССР и союзными республиками, особенно между СССР и РСФСР.

25 декабря 1931 г. ЦК ВКП(б) принял решение «О практической работе хозяйственных органов», которое рекомендовало «для дальнейшей конкретизации руковод­ства, как технического, так и общехозяйственного, выде­лить из ВСНХ в отдельные наркоматы легкую, лесную и деревообрабатывающую промышленности»[18]. 5 января 1932 г. ЦИК СССР принял постановление о перестройке управления промышленностью[19]. Вместо ВСНХ СССР были созданы три отраслевых промышленных наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР, Наркомат легкой промышленности СССР, Наркомат лесной промышленности СССР, а в 1934 г. создан Нарко­мат пищевой промышленности СССР.

Таким образом, в 1920-1930-х гг. в законодательном регулировании деятельности государственных предприятий развивался отраслевой принцип построения управленческого аппарата, большинство предприятий приоб­ретало узкий отраслевой профиль. Эта система имела громадные преимущества для своего времени и положи­тельно сказалась на создании и развитии решающих от­раслей народного хозяйства.

В предвоен­ный период было перестроено управление советскими государственными предприятиями. Во-первых, продолжалась специализация отраслей промышленности и возникновение в связи с этим новых управленческих органов. Увеличивалось количество про­мышленных наркоматов и численность управленческого персонала. Во-вторых, продолжался упомянутый выше в тексте статьи процесс перерас­пределения промышленных предприятий по общесоюз­ной и республиканской подведомственности, начавший­ся еще в 1932 г.

В результате «наступления социализма по всему фронту» к 1939 г. в советской экономике сложилась ситуация, кардинально отличавшаяся то ситуации 1921 г., когда государство было вынуждено ввести нэп. Государственные предприятия, а также колхозы действовали по единому государственному плану. Велась сознательная политика на замену товарно-денежных отношений плановыми. И.В. Сталин утверждал, что «есть два типа производства: капиталистический тип, в том числе и госкапиталистический, где есть два класса, где производство работает на прибыль для капиталиста, и есть другой, социалистический тип производства, где эксплуатации нет, где средства производства принадлежат рабочему классу и где предприятия работают не на прибыль для чужого класса, а на расширение промышленности для рабочих в целом»[20]. Работа «не на прибыль», а на «расширение промышленности для рабочих в целом» стала определяющим и характеризующим направлением этого времени

Необходимо отметить, что аппарат управления государственными предприятиями в рассматриваемый период был оторван от производства, он отвлекал большое количество работников от непосредст­венного участия в сфере материального производ­ства. Особенно громоздким был аппарат управления в области материально-технического снабжения[21]. Эти недостатки были вскрыты в постановлении ЦК КПСС и СМ СССР 14 октября 1954 г.[22] В постановлении отмечалось, что министерства и ведомства «неудовлетво­рительно занимаются вопросами развития и совершенст­вования производства, плохо руководят делом внедре­ния в жизнь новейших достижений науки и техники, делом распределения передового опыта». Во всех мини­стерствах и ведомствах были вскрыты «серьезные недос­татки в организационном построении аппарата, приводя­щие к канцелярско-бюрократическим методам руковод­ства, к раздуванию штатов административно-управленче­ского персонала»[23]. Общая численность рабочих и служа­щих только в народном хозяйстве достигла к началу 1954 г. 44,8 млн. чел., из них административно-управлен­ческий персонал составлял более 6,5 млн. человек[24]. Чрез­вычайная централизация в руководстве приводила к негативной тенденции: союзные республики по существу были отстра­нены от руководства предприятиями, расположенными на их территории.

Июльский Пленум ЦК КПСС в 1955 г., вскрыв недос­татки (такие, как: неудовлетворительная работа министерств, громоздкость и многоступенчатость структуры управления, наличие параллельно действую­щих звеньев в аппарате, громадные штаты управленчес­кого персонала, делавшие этот аппарат не гибким[25]) в организации управления, на­метил ряд организационных мер по совершенствованию государственного управления народным хозяйством, в том числе управления государственными предприятиями. В развитие этих решений в 1955-1956 гг. была проведена целая система меропри­ятий по расширению прав союзных республик в руковод­стве хозяйственным и социально-культурным строитель­ством, выразившихся в передаче из общесоюзного в республиканское подчинение большого количества государственных предприятий.

К концу 50-х – началу 60-х годов были достигнуты решающие успехи в упрочении и развитии социалисти­ческого общества в СССР: количественно и качественно выросла материально-техническая база социализма, совершенствовались социалистические производственные отношения. Как утверждалось в Программе КПСС, страна «вступила в этап развитого социа­лизма»[26]. Усиливалась и возрастала по объему и содержанию такая хозяйственно-организаторская функция го­сударства, как организация общественного производства, руководство экономикой страны. Государственные орга­ны по руководству народным хозяйством претерпевали значительные изменения, направлен­ные на улучшение руководства экономикой СССР.

Необходимо отметить, что вопрос о формах государственного руководства пред­приятиями постоянно привлекал внимание ученых-экономистов. Однако в советской экономической науке до 1970-х гг. обычно не учитывались правовое регулирование деятельности предприятий как форма руководства ими. Характерна точка зрения С.Е. Каменицера, который утверждал, что «хозяйственное руководство – это сложная система мер, направленных на развитие социали­стического народного хозяйства; оно включает управление, планирование и организацию производства, использует экономические рычаги развития производства и осущест­вляется путем широкого привлечения трудящихся к реше­нию хозяйственных задач»[27]. Как видно из этого опреде­ления, С. Е. Каменицер вообще не рассматривал правовое регу­лирование народного хозяйства как форму руководства им. Кроме того, в учебнике экономики социалистической промышлен­ности указывалось, что «государственное руководство про­мышленностью осуществляется путем: а) непосредствен­ного управления предприятиями; б) планирования их деятельности; в) использования экономических факторов, с помощью которых государство воздействует на развитие хозяйства в нужном направлении»[28]. Таким образом, и в данном источнике отсутствовало указание на правовое регулирование как форму руководства промышленностью, что, по мнению В.В. Лаптева, нельзя признать правильным[29].

В советском законодательстве рассматриваемого исторического периода неоднократно делались указания на правовую сторону понятия предприятия. По Положе­нию о трестах 1927 г.[30] государственный промышленный трест признается предприятием, пользующимся правами юри­дического лица. Согласно ст. 11 Основ гражданского законодательства[31], государственные предприятия, состоящие на хозяйственном расчете, имеющие закрепленные за ними основные и оборотные средства и самостоятельный баланс, являются юридическими лицами. Таким образом, признание юридическим лицом составляет неотъемлемый признак государственного предприятия[32].

Вопрос о новых формах руководства народным хо­зяйством обсуждался на февральском (1957 г.) Пленуме ЦК КПСС. Было принято решение перейти от управления государственными предприятиями через отраслевые министерства к управлению по тер­риториальному принципу. В развитие решений Пленума была осуществлена перестройка аппарата управления. Вводимый принцип должен был охватить главным обра­зом промышленность и строительство, но практически он потянул за собой большую цепь последующих перест­роек и в других отраслях народного хозяйства. В качестве основных направлений были определены децентра­лизация и демократизация управления хозяйством. Тер­риториальная система управления государственными предприятиями вначале позволила несколько сократить управленческий аппарат, расширить возможности кооперирования, но она сдерживала отрас­левую специализацию, которая имеет большое значение для технического прогресса. Хозяйственная реформа 1965 г. по глубине и масштабам перемен явилась круп­ным событием в развитии народного хозяйства.

К концу 1950-х годов законодательство, определяющее правовое положение предприятии, устарело и нуждалось в кардинальном изменении. Основным актом, определяющим права и обязанности промышленного предприятия, оставалось Поло­жение о трестах 1927 г.[33], которое формально действовало, но по существу настолько устарело, что ни в какой мере не могло отвечать задачам укрепления хозрасчета и оперативно-хозяйственной самостоятельности пред­приятий. В этом Положении предприятием признавался промышленный трест, тогда как тресты превратились в то время в большинстве случаев в органы хозяйственного руководства, а в ряде отраслей промышленности вообще были ликвидированы. Трестированное предприятие по этому Положению не обладало даже правами юридического ли­ца, хотя сначала в практике, а затем и законодательно – в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 11)[34] – такие права ему были предоставлены. Ноябрьский (1962 г.) Пленум ЦК КПСС признал необ­ходимым разработать проект закона о социалистическом предприятии, имея в виду дальнейшее расширение прав директоров предприятий, руководителей строительных организаций и более активное участие трудящихся в уп­равлении производством[35].

Важный исторический рубеж в законодательном регулировании деятельности государственных предприятий был преодолен с принятием Конституции СССР 1977г.[36], которая сохранила в качестве основы экономической системы социалистическую собственность на средства производства.

В Конституции СССР 1977 г., в отли­чие от Конституции СССР 1936 г., не было перечня мини­стерств (по причине того, что состав министерств время от времени изменялся), и сделано это было для большей стабильности всех статей Конституции.

На основании решений фев­ральского (1957 г.) Пленума ЦК КПСС 10 мая 1957 г. был принят Закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строитель­ством»[37]. В Законе говорилось, что «в настоящее время, когда в нашей стране имеется более 200 тысяч промыш­ленных предприятий и 100 тысяч строек, нельзя конкрет­но и оперативно управлять производством из несколь­ких общесоюзных отраслевых министерств и ведомств. Назрела необходимость еще более расширить права со­юзных республик в области хозяйственного строительст­ва, перенести центр тяжести оперативного руководства предприятиями и стройками на места в экономические административные районы».

В соответствии со ст. 10 Конституции СССР 1977 г. «основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме госу­дарственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности». Следовательно, как верно подметил О.С. Иоффе, не любая, а только социалисти­ческая собственность в перечисленных ее формах обра­зовывала основу советской экономической системы. В то же время, социалисти­ческая собственность приобретала значение экономической основы лишь в гра­ницах собственности на средства производства, которые были сосредоточены в социалистических предприятиях как решающая предпосылка их материального производ­ства[38]. Таким образом, если социалистическая собственность на средст­ва производства являлась основой экономической системы СССР, то производственно-хозяйственная деятельность социалистических государственных предприятий была проявлением этой системы в действии. В соответствии с этим государственным предприятиям отводится ведущее место среди всех зве­ньев единого народнохозяйственного комплекса, олицет­воряющего экономику советского общества (ст. 16 Конституции СССР).

Деятельность советских государственных предприятий регулировалась как норма­ми административного, так и нормами гражданского права[39]. В связи с проведением экономической реформы, разработан­ной на основе решений сентябрьского Пленума ЦК КПСС 1965 г. возникла необходимость в закреплении правового статуса предприятий промышленности в новых условиях хозяйствования. Это было осуществлено постановлением Совета Министров СССР, утвер­дившим 4 октября 1965 г. Положение о социалистическом го­сударственном производственном предприятии[40] (далее в тексте настоящей статьи – Положение о предприятии). В дальнейшем данный нормативно-правовой акт пополнялся различными правовыми предписаниями, направленными на устранение тех или иных пробелов в законодательстве, регулирующем деятельность государственных предприятий. Однако на практике возникали многочисленные вопросы по урегулированию хозяйственных отношений. Действовавшее в то время законо­дательство не обеспечивало незамедлительного разрешения этих вопросов. В таких условиях анализируемый нормативно-правовой акт фактиче­ски утратил юридическую силу, хотя и не был отменен[41]. Кроме того, поло­жение усугублялось тем, что законо­дателем при принятии Положения о предприятии не были внесены соответствующие изменения во все взаимосвя­занные с этим нормативным актом источники. Основное внимание было сосредоточено на правовых актах высшего ранга, т. е. принимаемых органами хозяйственного руководст­ва. Это было обусловлено тем, что в производственно-хозяйст­венной деятельности государственных предприятий преобладали административно-командные методы руководства, а сами хозяйственные отношения стро­ились на основе принципа власти и подчинения.

Осуществляемая социалистическими предприятиями хозяйственная деятельность включала в себя разнообразные об­щественные отношения (в частности, планово-организационные, имущественные, трудовые, земельные, финансовые и другие). Все эти отношения нужда­лись в правовом регулировании. Но право, безусловно, не замыкалось в одной только хозяйственной области. Его действие в необходимых пределах распространялось также на прочие отношения в советском обществе, обусловленные динамикой социальных процессов, развитием науки и культуры и т.п.[42]

Несмотря на очевидную народнохозяйст­венную значимость деятельности государственных предприятий, они подчинялись не единому закону, уставу или положению, не систематизированным юриди­ческим правилам, а разрозненным правительственным постановлениям и многочисленным (подчас не согласо­ванным, а порой устаревшим) ведомственным инструкциям и иным нормативным актам Госплана, Госстроя, Госсна­ба, Госбанка и др. Для устранения указанных недостатков реали­зацию намеченной общей программы совершенствования советского хозяйственного законодательства было признано целесообраз­ным начать с четырех первоочередных направлений: планирования, капитального строительства, финансиро­вания и кредитования народного хозяйства, материаль­но-технического снабжения.

По утверждение О.С. Иоффе, очевидно, что одни направления совершен­ствования хозяйственного законодательства (например, о капитальном строительстве) касались определенной отрасли народного хозяйства, тогда как другие (напри­мер, совершенствование законодательства о финансиро­вании и кредитовании) были сопряжены с определенной обще­хозяйственной функцией. В результате приз­наки, которые использовались при разграничении отдель­ных видов хозяйствования, были положены в основу внутрен­него построения советского хозяйственного законодательства[43]. Структура хозяйственного законодатель­ства выглядела следующим образом.

Одну часть хозяйственного законодатель­ства составляло законодательство обще­хозяйственного действия, включавшее в себя законодатель­ство о хозяйственных органах, правовом режиме их иму­щества, планировании, финансировании, трудовом обес­печении их деятельности, заключаемых ими договорах. Во вторую часть входило законодательство, дифференци­руемое по видам хозяйствования (законодательство о промышленности, сельском хозяйстве, строительстве, снабжении и сбыте, обслуживании, транспорте, связи, страховом и банковском деле). Законодательные подраз­деления первой группы объединяли юридические нормы, применявшиеся независимо от особенностей хозяйствова­ния отдельных видов. Законодательные подразделения второй группы были сосредоточены лишь на том, что специфично для каждого из перечисленных видов хозяйст­вования.

Вернемся к анализу норм Положения о предприятии.

В соответствии с Положением о предприятии, предприятие в соответствии с планом на основе хо­зяйственного расчета под руководством вышестоящего органа осуществляло производственно-хозяйственную деятельность. Принадлежащие предприятию права, связанные с его производственно-хозяйственной деятельностью, осуществлялись директором и по установленному им распределению обязанностей другими должностными лица­ми предприятия, а в случаях, предусмотренных дейст­вующим законодательством, – совместно, по согласова­нию или с участием фабричного, заводского, местного комитета профсоюза.

Положением о предприятии были закреплены широкие права предприятия во всех сферах его деятельности. Предприятия имели право – в предусмотренном Положением порядке – списания с баланса зданий, со­оружений, других основных средств, находящихся в со­стоянии, непригодном для дальнейшего использования. По предусмотренным Положением основаниям пред­приятиям было предоставлено право списания определенного вида убытков с уведомлением об этом вышестоящим органам. Предприятия разрабатывали смету административно-управленческих расходов, которая могла утверждаться и изменяться директором предприятия.

Принципиально новый этап в развитии законодательст­ва о государственных предприятиях связывается с решениями апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС. Взятый партией курс на ускорение социально-экономического прогресса общест­ва потребовал новых подходов в правовом обеспечении регу­лирования отношений с участием государственных предприя­тий. Это выразилось в принятии Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)» 30 июня 1987 г.[44], утвержденного Постановлением Верховного совета СССР от 30 июня 1987 года «О порядке введения в действие Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)»[45]. В соответствии с этим законом, основными принципами деятельности государственных предприятий признавались полный хозрасчет и самофинансирование. В практику прочно вошли две модели хозрасчета: 1) основанная на нормативном распределении прибыли и 2) основанная на нормативном распре­делении дохода. Нормативы обеспечивали установление пропорций распределения прибыли (дохода) между предприятием и бюдже­том, хотя и имели тот недостаток, что могли ежегодно корректи­роваться и были дифференцированными. Решение о величине нормативов отчислений от прибыли (дохода) в бюджет принимал вышестоящий орган управления.

В конце 1980-х гг. советскими правоведами высказывалось мнение о том, что нормы права приобретают особое значение в период пере­хода от властно-административных методов управления к прин­ципам экономического регулирования, предполагающим само­стоятельный режим государственного предприятия с его самофинансированием, самоокупаемостью и стремлением к получению хозрасчетного дохода[46]. Иными словами, нормы права придают необходимую устойчивость этим экономическим средствам достижения положительных результатов в деятельности государственного предприятия.

В 1987-1988 гг. был принят комплекс законодательных актов о перестройке управления народным хозяйством, важнейшим из которых были закон «О государственном предприятии (объединении)» (принят в июне 1987 г.), постановление ЦК КПСС и Совмина СССР о расширении прав трудового коллектива и выборе руководителей, а также закон «О кооперации в СССР» (принят в мае 1988 г.).

Рассмотрим основные положения Закона о государственном предприятии 1987 г. В соответствии со ст. 1 данного закона, предприятие – это основное звено народного хозяйства, так как здесь происходит соединение рабочей силы со средствами производства и проявляются социалистические производствен­ные отношения. Эти признаки и характеризуют предприятие с экономической стороны. И именно потому, что предприятие есть общественное отношение производства, оно не сводится лишь к комплексу орудий и средств производства, а рассмат­ривается как организация, осуществляющая производство ма­териальных благ или иную хозяйственную деятельность. Это и определяет его главную роль в развитии экономического потенциала страны и отличает от иных организаций, в частно­сти учреждений. Кроме того, положение основного звена единого на­роднохозяйственного комплекса заняли также объединения (производственные, научно-производственные и др.). Создание объединений представляет собой значительное повышение уровня обобществления экономики, т. е. это основное звено экономики с более сложной, чем предприятие, организацией. Закон о предприятии 1987 г. распространялся не только на про­изводственные и непроизводственные предприятия, но и на различные виды объединений. Основные из них – производст­венные и научно-производственные объединения. Более того, Закон о предприятии допускает ведение предприятиями и объ­единениями нескольких видов деятельности: аграрно-промышленной, промышленно-торговой, промышленно-строительной, научно-производственной и др.[47]

Переходя к характеристике статуса государственного предприятия по Закону 1987 г., необходимо заметить, что в советской науке гражданского права про­блема юридического лица традиционно относилась к числу методологически сложных[48]. По мнению О.А. Красавчикова, назначение правового института юридического лица заклю­чается в том, что его нормы: 1) закрепляют организационно-структурное, имущественное и функциональное единство субъекта права; 2) определяют границы его правосубъектности, формы и порядок ее осуществления; 3) определяют порядок возникновения, реорга­низации и ликвидации юридических лиц; 4) устанавливают ряд иных предписаний, опреде­ляющих в общей совокупности правовое положе­ние организаций как юридических лиц[49]. В соответствии со ст. 4 Закона 1987 г., предприятие являлось юридическим лицом, обладало обособленной частью общенародной собственности и имеет са­мостоятельный баланс. Указание Закона о предприятии, что предприятие является юридическим лицом, следовало понимать в том смысле, что его действие распространялось только на предприятия, обладаю­щие правом юридического лица. В соответствии с Законом о предприятии 1987 г. предприятия, входя в производственные объединения, утра­чивали права юридического лица. Данное обстоятельство трактовалось многими юристами как утрата признаков предприятия[50]. В ст. 5 Закона о предприятии 1987 г. использовался термин «самостоятельные предприятия». Следовательно, предприятия, не являвшиеся самостоятельными, не пользовавшиеся правами юридического лица, тоже выступали как предприятия. Это соответствовало части 2 статьи 11 Основ гражданского законодательст­ва Союза ССР и союзных республик, согласно которой юриди­ческими лицами являлись государственные предприятия и иные государственные организации, состоявшие на хозяйственном расчете, имевшие закрепленные за ними основные и оборотные средства и самостоятельный баланс. Четко указывалось на то, что не всякое предприятие – юридическое лицо, а только такое, которое состоит на хозяйственном расчете, имеет закреплен­ные за ним основные и оборотные средства и самостоятельный баланс.

Принципиально важным требованием являлся перевод предприятий на самоокупаемость и самофинансирование. Это означало, что за счет заработанных ими средств должны были покры­ваться все текущие затраты, включая оплату труда, осуществ­ляться вложения на расширение и реконструкцию производст­ва, социальное развитие трудовых коллективов. Бюджетное финансирование сохраняется только для решения наиболее крупных и важных государственных задач[51]. В Законе о предприятии, постановлении ЦК КПСС и Со­вета Министров СССР от 17 июля 1987 г. №816 «О перестрой­ке планирования и повышении роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования»[52] были заложены правовые основы перестройки системы государственного планирования экономи­ческого и социального развития страны, осуществления перехода в организации плановой работы от преи­мущественно административных к экономическим методам.

В связи с активизацией внешнеэкономической деятельности СССР в За­коне от 3 августа 1989 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» получила свое дальнейшее закрепление допустимость многообразия внешнеэкономической деятель­ности государственных предприятий[53]. Согласно п. 4 ст. 19 Закона о государственном предприятии в но­вой редакции, предприятие имело право самостоятельно осуществ­лять в установленном порядке экспортно-импортные операции, создавая при необходимости хозрасчетные внешнеторговые фирмы или поручая ведение таких операций другим внешнеторговым организациям на договорной основе.

В соответствии с законодательством 1980-х гг., имущественная самостоятельность предприятия проявлялась в возможности распоряжения создаваемыми на них фондами; зара­ботной платы, материального поощрения, развития производства, науки и техники, социального развития, а также ремонтным фондом. Средства указанных фондов могли перераспределяться в известной степени. Свобода (хотя и ограниченная) маневрирования средствами дополнялась гарантией защиты фондов от посягательств со сторо­ны вышестоящих и иных органов: в Законе о государственном предприятии подчеркивалось, что хозрасчетный доход коллектива (являвшийся главным источником образования фондов) находится в распоряжении предприятия, используется им самостоя­тельно и изъятию не подлежит. То же правило действует и в от­ношении оборотных средств, а также фонда валютных отчислений, формировавшегося по стабильным долгосрочным нормативам от средств, полученных от реализации готовой, продукции на экспорт, и валютной выручки от операций по кооперативным поставкам и продажи лицензий, целиком остававшейся в распоряжении пред­приятия.

Ближе к начала 1990-х гг. высказывались мнения о том, что «органы государственной власти призваны способствовать становлению хозяйственной самостоятельности, инициативы и предприимчивости предприятии и их трудовых коллективов». Содействие органов хозяйственного руководства могло быть двух видов: пассивным и активным. Пассивное содействие выражалось в невмешательстве в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий; активное содействие проявлялось в создании благоприятных условий для деятельности трудовых коллективов[54].

Следует отметить, что отсутствие стратегии развития, направленной на стимулирование воспроизводственных процессов в государственных предпри­ятиях, по сути, не позволило реализовать принцип самофинансирования государственных предприятий в полной мере.

4 июня 1990 года был принят Закон СССР №1529-I «О предприятиях в СССР», разрешающий организацию и деятельность предприятий негосударственной формы собственности. В соответствии со ст. 2 этого закона разрешалось предпринимательство в различных формах – от индивидуального и семейного до акционерных обществ и товариществ.

Указанный законодательный акт определил, как сказано в его преамбуле, «общие правовые, экономические и социальные основы организации предприятия при многообразии форм собственности и его деятельности в условиях развития товарно-денежных отношений и регулируемого рынка».

Согласно ч. 1 ст. 4 Закона №1529-I, государственные предприятия руководствовались нормами данного закона и другим законодательством СССР, союзных и автономных республик. Особенности применения закона от 4 июня 1990 г. для отдельных видов государственных союзных предприятий, деятельность которых была связана с повышенными требованиями к организации и безопасности работ, непрерывностью технологических процессов, а также обусловлена необходимостью централизации функций управления, и перечень таких видов предприятий определялись Советом Министров СССР (ч. 2 ст. 4 Закона). Статья 33 рассматриваемого Закона закрепила понятие коммерческой тайны предприятия.

В 1990-1991 г. на управление имуществом государственных предприятий начали претендовать «различные субъекты»[55]. Такое положение явилось результатом того, что союзные республики, провозгласив верховенство республиканских законов на своей территории, приостанавливали действие актов СССР, если они вступали в противоречие с правами республики, а законами СССР и Указами Президента не признавались законы республик, противоречащие законам СССР. Законы о собственности, принятые или подготовленные к принятию республиками, в основных подходах не согласовывались с Законом «О собственности в СССР». Ю.С. Цимерман полагал, что при передаче государственных предприятий в частную собственность «прежде всего необходимо определить перечень предприятий, разгосударствление которых, исходя из интересов всего народного хозяйства, в принципе не должно проводиться». Что же касается иных государственных предприятий, то, по мнению Ю.С. Цимермана, часть из них могла бы быть приватизирована и, следовательно, перейти в собственность граждан, а другая часть трансформирована в предприятия с коллективной собственностью. Цимерман предлагал в нормативных актах предусмотреть, что приватизация распространяется лишь на предприятия быта, общественного питания, сферы услуг, торговли, т. е. только на те предприятия, которые напрямую связаны с удовлетворением конкретных жизненных потребностей человека при условии сохранения на определенный период специализации бывшего государственного предприятия[56].

Напоследок отметим, что в результате последовавших после распада СССР радикальных рыночных реформ государственных предприятий они оста­лись без гарантированных рынков сбыта и гарантированных цен на свою продукцию, без поставщиков материальных и финансовых ресур­сов. Среда, в которой оказался приватизированный и вновь формировавшийся частный производственный сектор, заполнялась несовершенными и зачастую не ориентированными на него институтами рынка[57]. С другой стороны, органы власти лишились традиционных инстру­ментов контроля над хозяйственной деятельностью государственных предприятий и уча­стия в ней. Таким образом, иерархическая система управления государственными предприятиями, в кото­рую помимо органов исполнительной власти входили партийные комитеты всех уровней начиная с ЦК КПСС, была полностью ликвидирована.

 

 

 

 

 

 

1. Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 210-241.

2. Бараненков В.В. Понятие юридического лица в современном гражданском праве России // Государство и право. 2003. №11. С. 53-59.

3. Белякова Е. Органы власти и деятельность предприятий // Вопросы экономики. 2001. №5. С. 125-127.

4. Братусь С.Н. Юридические лица в совет­ском гражданском праве. М.: Юриздат, 1947. С. 115.

5. Венедиктов А. В. Государственная социалистиче­ская собственность. М.: Изд-во АН СССР, 1948. С. 338.

6. Волостнов Н.С. Национализация в жизненном цикле государственного предприятия // ОНС. 2002. №1. С. 34-41.

7. Закон о государственном предприятии (объединении): Научно-практический комментарий / М. И. Бару, Ч. Н. Ази­мов и др.]. Харьков: Изд-во при ХГУ, 1989. – 254 с.

8. Илларионова Т.И., Кириллова М.Я., Кра­савчиков О.А. и др. Советское гражданское право. Учеб­ник. В 2-х т. Т. 1 / Под ред. О.А. Красавчикова. М., 1985. С. 127.

9. Иоффе О.С. Право и хозяйственная деятельность социалистических организаций / Отв. ред. И.Н. Петров М.: Юридическая литература, 1979. – 112 с.

10. Каменицер С. Е. Хозяйственное руководство про­мышленным предприятием в СССР. М.: Экономиздат, 1961. С. 6.

11. Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. М.: Высш. шк., 1986. – 399 с.

12. Куник А. П. Правовое положение розничных торговых предприятий // Советское государство и право. 1986. № 12. С. 69.

13. Лаптев В.В. Правовое положение государственных промышленных предприятий в СССР. М., 1963.

14. Лаптев В.В. Проблемы предпринимательской (хозяйственной) правосубъектности // Государство и право. 1999. №11. С. 13-21.

15. Материалы XXV съезда КПСС. М., Политиздат, 1976. С. 42.

16. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 129-138.

17. Олейник Н.Н. Правовое регулирование частного промышленного предпринимательства в годы нэпа (1921-1930) // История государства и права. 2001. №5. С. 28-33.

18. Правовые проблемы совершенствования хозяйственного механизма в СССР: внешнеэкономические аспекты. Монография. М.: Наука, 1990. – 264 с.

19. Советское право / Под ред. А.В. Дозорцева. М.: Высшая школа, 1969. С. 79-270.

20. Субъекты гражданского права / Братусь С.Н., Садиков О.Н., Брагинский М.И. и др. М.: Юридическая литература, 1984. – 284 с.

21. Фрид Р. А. Каким должен быть закон о социалистическом предприятии // Советское государство и право. 1963. №4. С. 104.

22. Цимерман Ю.С. Право собственности в условиях перехода к рыночной экономике. «Круглый стол» Комитета конституционного надзора СССР и редакции журнала «Правоведение» (часть вторая) // Правоведение. 1991. №4.

23. Экономика социалистической промышленности. М.: Госполит­издат, 1957. С. 80-81.

---