Есть ли альтернатива разграничению государственной собственности на землю?
Для начала напомним, в каком состоянии находится в настоящее время правовое регулирование отношений публичной земельной собственности:
- вся земля находится в неразграниченной бессубъектной государственной собственности и передана в ведение органов местного самоуправления, которые распоряжаются ею путем передачи земельных участков гражданам и юридическим лицам в собственность, а также их предоставления на праве бессрочного (постоянного) пользования, пожизненного наследуемого владения, временного пользования и аренды. Такой правовой институт, как "ведение землей", неизвестен современному гражданскому законодательству России, в связи с чем возникает множество проблем, например, невозможность зарегистрировать это отношение органов местного самоуправления к земле в порядке государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Нынешняя ситуация абсурдна еще и потому, что органы местного самоуправления, не входя в систему государственной власти, фактически безраздельно распоряжаются государственной собственностью;
- принимаются федеральные законы, объявляющие отдельные виды и категории земель федеральной собственностью;
- Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О государственных и муниципальных землях" находятся на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации уже более 5 лет и крайне неудачно регулируют указанные вопросы.
В результате на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований предпринимаются противоправные попытки в опережающем порядке разграничить государственную собственность на землю и на этой основе сформировать собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. Эти процессы фактически перестали контролироваться со стороны федеральных властей.
Таким образом, правовое регулирование вопросов публичной земельной собственности находится в глубоком затяжном кризисе, из которого представляются возможными два варианта выхода. Можно разграничить государственную собственность на землю на условиях и в порядке, установленных федеральным законом и, затратив не один десяток лет, громадные финансовые и организационные ресурсы, сформировать право собственности публичных образований на земельные участки. Ошибочность и опасность такого пути была показана в предыдущих статьях автора (БА №№ 6, 7).
Альтернативой разграничению государственной собственности на землю является создание принципиально новой системы правового регулирования земельных отношений, основанной на единстве публичной земельной собственности. Ее основными принципиальными положениями являются:
Установление права общей совместной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на земельные участки (государственной собственности на земельные участки) В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Хотелось бы обратить внимание на то, что в данной конституционной норме, составляющей одну из основ конституционного строя Российской Федерации, не говорится отдельно о федеральной собственности и собственности субъектов РФ. В то же время в Конституции РФ несколько раз упоминается федеральная государственная собственность (п. "д" ст. 71, подп. "г" ч. 1 ст. 114). Иначе говоря, если бы авторы Конституции РФ предполагали нахождение природных ресурсов отдельно в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, то соответствующая формулировка была бы включена в Основной закон нашего государства.
Гражданский кодекс РФ, регулируя в вопросы собственности на природные ресурсы (п. 1 ст. 126, п. 2 ст. 214), также употребляет понятие "государственная собственность" без четкого установления субъекта указанного права – Российской Федерации или ее субъектов.
Несмотря на то, что и Конституция РФ, и Гражданский кодекс РФ последовательно занимают позицию нахождения земли и других природных ресурсов в государственной собственности, не разделяемой на собственность Российской Федерации и ее субъектов, вопрос о субъекте такого права собственности остается открытым, что недопустимо в условиях наличия земельных участков в обороте. Проблема бессубъектности государственной собственности на земельные участки должна, по нашему мнению, решаться путем установления права общей совместной собственности Российской Федерации и субъекта Российской Федерации на земельные участки, находящиеся в пределах границ указанного субъекта. Так, например, все сформированные земельные участки на территории Ярославской области, не переданные в собственность граждан и юридических лиц, будут являться объектами права общей совместной собственности Российской Федерации и Ярославской области, на территории города Москвы - права общей совместной собственности Российской Федерации и города Москвы.
Бытует мнение, что гражданским законодательством России не допускается общая собственность на имущество с участием публичных образований. Между тем, в главе 16 Гражданского кодекса РФ говорится об абстрактных лицах и участниках долевой и совместной собственности, а в п. 2 ст. 124 прямо говориться о том, что к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Безусловно, следует воспользоваться возможностью, предоставленной п. 3 ст. 212 Гражданского кодекса РФ, и установить ряд особенностей права общей собственности Российской Федерации и ее субъектов на земельные участки. Например, был бы целесообразен запрет на раздел имущества, находящегося в совместной собственности, и выдел из него доли (ст. 254 ГК РФ).
Тем самым конструкция права общей совместной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на земельные участки полностью бы соответствовала Конституции РФ, Гражданскому кодексу РФ и обеспечила бы полноценное участие публичных образований в земельном рынке.
Нельзя не упомянуть об ином возможном способе реализации принципа единства публичной земельной собственности – установления права федеральной собственности на земельные участки. Аналогичная попытка предпринята в Лесном кодексе РФ, провозгласившем право федеральной собственности на лесной фонд. Несмотря на то, что Лесной кодекс РФ прошел в 1998 г. испытание Конституционным Судом РФ, по приведенным выше соображениям представляется, что он не вполне соответствует Конституции РФ. Более того, попытка соблюдения конституционной нормы о принадлежности вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, привело к тому, что решения по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом принимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации или, по крайней мере, невозможны без согласования с ними. В результате право федеральной собственности на лесной фонд оказалось расщеплено и превращено в фикцию, что не позволяет нам распространять этот отрицательный правовой опыт на земельные отношения.
Установление порядка владения, пользования и распоряжения земельными участками, находящимися в общей совместной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Российская Федерация и соответствующий субъект Российской Федерации, будучи сособственниками земельных участков, должны владеть и пользоваться общим имуществом сообща, распоряжаться ими также по общему согласию. Применительно к рассматриваемому случаю это означает, что Российской Федерации и ее субъектам принадлежат полномочия по участию в реализации права общей совместной собственности на земельные участки, которые они должны осуществлять через свои органы исполнительной власти.
Следовательно, субъекты Российской Федерации должны будут создавать собственные органы исполнительной власти, которые, наряду с существующими комитетами по земельным ресурсам и землеустройству (территориальными органами Госкомзема России - федерального органа исполнительной власти) участвовали бы в управлении земельной собственностью. Такое решениеприведет к увеличению штата государственных служащих, дополнительным расходам бюджетов субъектов Российской Федерации, дублированию полномочий.
Поэтому более целесообразным представляется заключение соглашений о передаче органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Госкомзему России осуществления части полномочий по участию в осуществлении права общей совместной собственности на земельные участки (ч. 3 ст. 78 Конституции РФ, Федеральный закон от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации").
В этом случае Госкомзем России и его территориальные органы, действуя от имени участников общей совместной собственности на земельные участки – Российской Федерации и ее субъектов, получили бы возможность продавать земельные участки, сдавать их в аренду, контролировать поступление платы за землю и совершать иные действия по управлению земельной собственностью.
Изложенное выше позволяет усомниться в необходимости участия органов местного самоуправления в осуществлении права общей совместной собственности Российской Федерации и ее субъектов на земельные участки. Напомним, что Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, т.е. к полномочиям органов государственной власти, и вслед за ней Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указанное полномочие не отнесено к предметам ведения местного самоуправления.
В то же время мы не исключаем возможности наделения органов местного самоуправления некоторыми полномочиями по распоряжению земельными участками определенного целевого назначения, что, в принципе, допускается Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В чем преимущества предложенного выше способа решения проблем государственной собственности на землю? Во-первых, отпадает необходимость в длительном, дорогостоящем, чреватом многочисленными конфликтами процессе разграничения государственной собственности на землю. Вся земля на территории субъекта Российской Федерации является "потенциальной собственностью" Российской Федерации и данного субъекта, из которой при необходимости (например, в случае продажи земельного участка гражданину из состава земель запаса) формируются земельные участки – объекты права общей совместной собственности.
Во-вторых, предотвращается наступление негативных последствий разграничения государственной собственности на землю. Прежде всего, формирование общей совместной собственности Российской Федерации и ее субъектов на земельные участки послужит существенным правовым фактором укрепления российской государственности и недопущения сепаратизма и местничества.
В-третьих, появляется возможность существенно упростить правовое регулирование земельных отношений. Например, в настоящее время земельные участки переходят от государства к гражданам и юридическим лицам различными способами - в порядке предоставления, продажи и приватизации. Столь существенное разнообразие правовых категорий не поддается логическому объяснению, порождает незаконную и противоречивую правоприменительную практику. Поэтому новое земельное законодательство должно быть основано на принципиально новой концепции, опирающейся на использование гражданско-правового инструментария с установлением особенностей, обусловленных спецификой земельных участков как объектов права собственности. Единственным способом распоряжения земельными участками, находящимися в общей совместной собственности Российской Федерации и ее субъектов, должно стать заключение гражданско-правовых договоров купли-продажи, дарения, аренды, безвозмездного пользования земельными участками, а также их обременения правом постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения. Следует подчеркнуть, что предлагаемые изменения касаются только правовой формы распоряжения земельными участками, и отнюдь не исключают проведения землеустроительных действий, например, существующего в земельном законодательстве порядка предварительного согласования места размещения объекта.
К сожалению, объем данной статьи не позволил нам более полно изложить всю новую концепцию правового регулирования отношений государственной собственности на землю и более подробно аргументировать свою позицию. Автор ограничился лишь наиболее общими, принципиальными положениями и будет весьма благодарен читателям за высказанные замечания и предложения.
Максим Валерьевич Попов
Заместитель начальника отдела по нормотворческой деятельности Центра Земельного Права, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Тел./факс 246-3134, 246-1083 Пейджер 232-1232, № 3014
