Правовое
регулирование разрешённого использования
объектов недвижимости в РФ на примере
МО г. Екатеринбург
А.В.
Черноуцан,
руководитель проекта
ООО
«Юридический центр «Технологии права»,
court@tehpravo.ru
На
протяжении долгого времени, как для
законодателя, так и для правоприменителя
правовая категория - «разрешенное
использование» - не имела особо значения.
Разве что только для целей регистрации
объектов в рамках «дачной амнистии».
Сейчас же игнорирование этой категории
может привести собственника зданий,
сооружений, земельных участков к
невозможности развивать и даже
осуществлять свой бизнес.
В
связи с постепенным принятием
муниципальными образованиями Правил
землепользования и застройки во
исполнение требований Градостроительного
Кодекса РФ (далее - ГрадК РФ) в настоящее
время понимание содержания данной
правовой категории имеет очень важное
значение для всех хозяйствующих
субъектов. Ведь в зависимости от
конкретного для объекта недвижимости
установленного разрешенного использования
(назначения) может сильно меняться
налоговое бремя его содержания
правообладателем, а также могут
применяться дополнительные ограничения
либо послабления в использовании данного
объекта недвижимости.
Для
наглядности можно привести следующий
пример:
Кадастровая
стоимость земельного участка рассчитывается
с учётом установленного разрешенного
использования и в зависимости от того
в какую группу видов разрешенного
использования попадёт принадлежащий
Вам земельный участок. От
этих параметров
будет
зависеть удельный показатель кадастровой
стоимости, а он может различаться в
разы. Предположим, Вы приобрели земельный
участок с расположенными на нём объектами
материально-технического снабжения
(складами) у какого-нибудь НИИ. В
соответствии с Постановлением
Правительства Свердловской области от
19.12.2008 № 1347-ПП «Об утверждении результатов
государственной кадастровой оценки
земель населенных пунктов, расположенных
на территории Свердловской области»
приобретенный земельный участок попадает
в группу - земельные участки, предназначенные
для размещения административных и
офисных зданий, объектов образования,
науки, здравоохранения и социального
обеспечения, физической культуры и
спорта, культуры, искусства, религии и
имеет удельный показатель кадастровой
стоимости – 16 293,
35 руб./кв.м.,
при этом Вы фактически используете
земельный участок и объекты недвижимости,
расположенные на нем для хранения
готовой продукции, а это совсем другая
группа и стоимость – 4
769,83 руб./кв.м.
Разница
в кадастровой стоимости в случае внесения
соответствующих изменений в кадастр
будет более чем существенна, а
соответственно и различен уплачиваемый
земельный
налог.
Однако не всё так просто. Правообладатель
решивший обратиться за изменением
разрешенного использования на подходящий
для него вид, может столкнуться с
ситуацией, когда для данной территории
необходимый для деятельности
правообладателя вид разрешённого
использования Правилами землепользования
и застройки не предусмотрен, соответственно
не получится внести необходимые изменения
в кадастр. И это один из многих примеров
важности для правообладателя такой
правовой категории как разрешённое
использование объекта недвижимости.
Так
всё же, что это такое?
Действующее
законодательство хоть и упоминает о
«разрешенном использовании», однако
ни в одном нормативном акте не содержится
его определения.
Так,
в ст. 1 Земельного кодекса РФ, определяющей
основные принципы земельного
законодательства, в их числе выделяется
«деление земель по целевому назначению
на категории, согласно которому правовой
режим земель определяется, исходя из
их принадлежности к той или иной категории
и разрешенного использования в
соответствии с зонированием территорий
и требованиями законодательства». Общий
порядок проведения зонирования территорий
в настоящий момент определяет
Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря
2004 г. Согласно ст. 30 ГрадК РФ правила
землепользования и застройки (муниципальный
правовой акт) включают в себя карту
градостроительного зонирования и
градостроительные регламенты. В
результате градостроительного зонирования
на территории муниципального образования
могут устанавливаться жилые,
общественно-деловые, производственные
и иные территориальные зоны (ст. 35 ГрадК
РФ). Для каждой такой зоны устанавливается
градостроительный регламент, определяющий
правовой режим земельных участков,равно как всего, что находится над и
под их поверхностью и используется
в процессе их застройки и последующей
эксплуатации объектов капитального
строительства (ст. 36 ГрадК РФ). Это
означает, что правообладатель может
использовать земельный участок, иной
объект недвижимости, исключительно
в рамках
градостроительного регламента.
Для
каждой территориальной зоны могут
устанавливаться:
-основные виды разрешенного использования;
-
вспомогательные виды разрешенного
использования;
-
условно разрешенные виды использования
(ст. 37 ГрадК РФ).
В
соответствии с п. 4 ст. 37 ГрадК РФ основные
и вспомогательные виды разрешенного
использования выбираются правообладателямисамостоятельно без дополнительных
разрешений и согласований. Порядок
действий по реализации указанного права
устанавливается законодательством,
Правилами землепользования и застройки,
муниципальными правовыми актами.
Но
нельзя упускать из виду п. 9 ст. 3 Правил
землепользования и застройки, например,
городского округа – муниципального
образования г. Екатеринбург, который
гласит:
-
если, при изменении одного вида
разрешенного использования недвижимости
на другой разрешенный вид использования
затрагиваются конструктивные и иные
характеристики надежности и безопасности
объектов капитального строительства,
то в этих случаях необходимо получение
разрешения на строительство, выдаваемое
в порядке, установленном настоящими
Правилами;
-
если при изменении одного вида разрешенного
использования недвижимости на другой
вид разрешенного использования не
затрагиваются конструктивные и иные
характеристики надежности и безопасности
объектов капитального строительства,
то в этих случаях собственник, пользователь,
владелец, арендатор объекта капитального
строительства направляет уведомлениео намерении изменить вид
использования недвижимости в Главное
управление архитектуры, градостроительства
и регулирования земельных отношений
Администрации города Екатеринбурга.
Порядок действий в указанных случаях
определяется муниципальным правовым
актом, который до сих пор не принят,
несмотря на то, что данные Правила
вступили в силу с 01.01.2008 г.
Другими
словами – хочешь использовать объект
иначе, но в рамках перечня разрешенного
использования для данной территории,
используй, только уведомь муниципалитет.
Если же хочешь при этом его реконструировать
– обратись за разрешением на строительство.
Иначе – самоволка.
На
практике уже сложился определённый
порядок по внесению изменений
установленного разрешённого использования
земельных участков. Так для
внесения соответствующих изменений
правообладателю необходимо предоставить
следующие документы:
-
заявление установленной формы;
-
декларация (свободная форма);
-
письмо из Главархитектуры г. Екатеринбурга
с указанием видов разрешённого
использования для конкретной
территориальной зоны;
-
правоподтверждающий документ на объект
(свидетельство, договор аренды и т.д.);
-
доверенность (если
документы подаются
представителем);
-
документ, подтверждающий уплату
государственной пошлины.
Органом,
обладающим полномочиями по внесению
указанных изменений является Управление
Федеральной службы государственной
регистрации, кадастра и картографии по
Свердловской области (Росреестр), в лице
ФГУ «Земельная кадастровая палата» по
Свердловской области.
На
основании представленных документов
в срок не более чем двадцать рабочих
дней со дня получения органом кадастрового
учета соответствующего заявления (ст.
17 ФЗ «О государственном кадастре
недвижимости») вносятся изменения в
кадастр недвижимости, в части выбранного
заявителем разрешенного использования
земельного участка.
При
этом необходимо отметить тот факт, что
действенного механизма позволяющего
проверить соответствуют ли внесённые
изменения в части разрешённого
использования действительности нет.
Правообладатель может, имея на земельном
участке офисное здание, беспрепятственно
поменять разрешенное использование
земельного участка, например, под
индивидуальный жилой дом. Такие случаи
не исключены в связи с тем, что офисное
здание могло быть построено до утверждения
соответствующих градостроительных
регламентов и установления для данной
территории статуса жилой зоны. Законом
ответственность за несоответствие
указанного и фактического использования
земельного участка пока не предусмотрена.
Статья 8.8. Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях
предусматривает ответственность лишь
за использование земельных участковне по целевому назначению.
Что
касается внесения изменений в части
условно разрешенных видов использования,
то в отличие от основных и вспомогательных,
порядок применения данных видов
разрешенного использования намного
сложнее. В соответствии со ст. 39 ГрадК
РФ (ст. 34 Правил землепользования и
застройки городского округа –
муниципального образования г.
Екатеринбург), физическое или юридическое
лицо, заинтересованное в предоставлении
разрешения на условно разрешенный вид
использования земельного участка или
объекта капитального строительства
(далее - разрешение на условно разрешенный
вид использования), направляет заявление
о предоставлении разрешения на условно
разрешенный вид использования в Комиссию
по землепользованию и застройке, которая
является постоянно действующим
консультативным органом при Главе
Екатеринбурга и формируется для
обеспечения реализации Правил.
Вопрос
о предоставлении разрешения на условно
разрешенный вид использования подлежит
обсуждению на публичных слушаниях.
Порядок организации и проведения
публичных слушаний определяется уставом
муниципального образования и (или)
нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального
образования.
Срок
проведения публичных слушаний с момента
оповещения жителей муниципального
образования о времени и месте их
проведения до дня опубликования
заключения о результатах публичных
слушаний определяется уставом
муниципального образования и (или)
нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального
образования и не может быть более одного
месяца.
На
основании заключения о результатах
публичных слушаний по вопросу о
предоставлении разрешения на условно
разрешенный вид использования комиссия
осуществляет подготовку рекомендаций
о предоставлении разрешения на условно
разрешенный вид использования или об
отказе в предоставлении такого разрешения
с указанием причин принятого решения
и направляет их главе местной администрации.
На
основании рекомендаций глава местной
администрации в течение трех дней со
дня поступления таких рекомендаций
принимает решение о предоставлении
разрешения на условно разрешенный вид
использования или об отказе в предоставлении
такого разрешения. Указанное решение
подлежит опубликованию в порядке,
установленном для официального
опубликования муниципальных правовых
актов, иной официальной информации, и
размещается на официальном сайте
муниципального образования (при наличии
официального сайта муниципального
образования) в сети «Интернет».
Расходы,
связанные с организацией и проведением
публичных слушаний по вопросу
предоставления разрешения на условно
разрешенный вид использования, несет
физическое или юридическое лицо,
заинтересованное в предоставлении
такого разрешения.
Таким
образом, законодателем предусмотрена
затратная процедура по предоставлению
условно разрешённого вида использования,
и далеко не каждый даже очень
заинтересованный в этом правообладатель
на это согласится, так как понесённые
при этом финансовые и временные затраты,
абсолютно не
гарантируют
положительный результат.
Кроме
этого проблема на практике заключается
ещё и в том, что законодатель на местном
уровне зачастую оказывается не способным
не только адекватно конкретизировать
и определить варианты разрешенного
использования для конкретной
территориальной зоны, но и в принципе
правильно и однозначно сформулировать
наименование допустимого разрешенного
использования для объектов недвижимости.
Вот и получается, что в жилом квартале
в результате утверждения градостроительного
регламента для конкретной зоны становится
фактически не возможным строительство,
либо открытие даже в существующем
здании, продовольственного магазина,
поскольку данный вид разрешенного
использования не предусмотрен Правилами
землепользования и застройки для данной
зоны, но при этом позволяет строительство«ночлежных
домов»,
назначения и необходимость которых
непонятно никому, даже тем специалистам,
которые готовили перечни разрешенного
использования для конкретных зон.
В
результате собственник земельного
участка и магазина расположенного на
нём, пожелавший произвести, например
реконструкцию здания для расширения
своего бизнеса, может столкнуться сотсутствием такой возможности ввиду
прямого запрета на подобные действия
действующим законодательством, ведь
все изменения объектов недвижимости
не соответствующих Правилам землепользования
и застройки могут производиться только
путем приведения их в соответствие с
настоящими Правилами (ст. 7 Правил
землепользования и застройки городского
округа – муниципального образования
г. Екатеринбург). И это не зависит от
того что в момент приобретения недвижимости
никаких ограничений не было.
Поэтому
в настоящее время любой потенциальный
либо действующий правообладатель
объекта недвижимости, имеющий планы,
связанные со строительством, реконструкцией
или иным изменением в отношении
существующего объекта недвижимости,
должен в первую очередь соотнести их с
утвержденным в муниципалитете для
данной территории градостроительным
регламентом и соответственно установленными
видами разрешенного использования
недвижимости. Не сделав это своевременно
можно просто бессмысленно потратить
деньги и время даром.
Таким
образом, разрешенное использование
объектов недвижимости (земельных
участков, зданий, строений, сооружений)
имеет очень важное значение для всех
хозяйствующих субъектов на каждой
конкретной территории, следовательно,
очень важно, чтобы принятые Правила
землепользования и застройки содержали
в себе адекватные по отношению к каждой
территориальной зоне градостроительные
регламенты. А это уже прерогатива
законодателя...
Всё
вышеизложенное фактически означает,
что громадная часть земель РФ выпадает
из сферы действия заданной конструкции
разрешенного использования. Ведь
разрешенное использование определяетсяградостроительным
регламентом,
а последний не устанавливается для
земель лесного фонда, земель водного
фонда, занятых водными объектами, земель
запаса, земель особо охраняемых природных
территорий (за исключением земель
лечебно-оздоровительных местностей и
курортов), сельскохозяйственных угодий
в составе земель сельскохозяйственного
назначения, земельных участков,
расположенных в границах особых
экономических зон. Действие
градостроительного регламента не
распространяется на земельные участки,
расположенные в границах территорий
памятников и ансамблей, включенных в
Единый государственный реестр объектов
культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации;
в границах территорий общего пользования;
занятых линейными объектами; предоставленных
для добычи полезных ископаемых (ч. 4, 6
ст. 36 ГрадК РФ).
Следовательно,
под действие градостроительных
регламентов подпадают земельные участки
в границах населённых пунктов и возможно
часть пригородных зон (например,
несельскохозяйственные угодья в составе
категории земель сельскохозяйственного
назначения, предоставленные для
садоводства, огородничества, дачного
хозяйства).
Других
видов зонирования земель иных категорий
(например, сельскохозяйственных угодий
или земель промышленности и иного
специального назначения) земельное
законодательство не
предусматривает.
При
этом в ст. 6 ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения»
говорится о том, что правообладатели
земельных участков из состава земель
сельскохозяйственного назначения
обязаны их использовать в соответствии
с целевым назначением данной категории
земель и разрешенным
использованием
способами, которые не должны причинить
вред земле как природному объекту. Более
того, минимальный срок аренды земельного
участка сельскохозяйственных угодий
поставлен в зависимость от разрешенного
использования сельскохозяйственных
угодий, передаваемых в аренду (п. 3 ст. 9
Закона).
Проблема
заключается в том, что нормативный акт
устанавливающий виды разрешенного
использования сельскохозяйственных
угодий и их содержание до сих пор
отсутствует.
Поэтому
в настоящий момент можно говорить только
о целевом назначении сельскохозяйственных
угодий.
Таким
образом, можно предположить, что виды
разрешенного использования и их
содержание, должны прямо предусматриватьсяопределённым
документом (регламентом),
непосредственно определяющим порядок
использования
земельного участка, иного объекта
недвижимости с учётом определенного
местоположения и предполагаемого
назначения.
Однако
в настоящее время приходится констатировать,
что законодатель видимо, не замечает
данной проблемы или не торопится
принимать нормативные акты, которые
позволили бы закрыть имеющийся пробел
в правовом регулировании разрешенного
использования.
Для
устранения указанной неопределенности
необходимо внесение изменений в ЗК РФ,
ГрадК РФ, формулирующих на уровне закона
определение «разрешенного использования»,
а также порядок определения содержания
различных видов разрешенного использования
объектов недвижимости. А правообладателям
начать намного серьёзнее подходить в
своей хозяйственной деятельности в
использовании объектов недвижимости
с учётом действующих Правил землепользования
и застройки в границах соответствующего
муниципалитета.
