О понятии финансового фонда в российском праве

Степанова Марина Витальевна

Соискатель ГОУ ВПО «Российская академия правосудия» г. Москва

e-mail:margostepanova20009@gmail.com,stepmargo85@mail.ru

конт. тел.: 8-918-369-23-77

Финансовое право, как известно, оперирует значительным количеством финансовых понятий и категорий, которые являются не юридическими, а финансовыми, экономическими. Одной из таких широко используемых категорий является категория «финансовый фонд». При этом она также активно применяется в действующем законодательстве.

В частности, в зависимости от территориального уровня функционирования, выделяют федеральные, региональные (субъектов Федерации) и местные (муниципальные) финансовые фонды. В качестве примера можно указать на Фонд финансовой помощи бюджетам РФ, Фонда софинансирования социальных расходов РФ, Республиканский фонд развития в Республике Алтай, Фонд стимулирования муниципального экономического развития (Алтайский край), Фонд муниципального развития (Ростовская область), Целевой бюджетный фонд развития территории Северо-Западного административного округа (г. Москва), Целевой бюджетный фонд квотирования рабочих мест (г. Москва), Муниципальный фонд поддержки малого предпринимательства (г. Москва).

В зависимости от формы собственности упоминаются государственные (федеральные и региональные) и муниципальные финансовые фонды. В первую очередь, это Фонд национального благосостояния РФ, Целевой бюджетный дорожный фонд Краснодарского края, Фонд финансовой помощи из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований Краснодарского края, Жилищный социальный фонд муниципального образования г. Краснодар.

В зависимости от периода функционирования финансовые фонды бывают постоянными и временными. Так, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, являются постоянными, поскольку предназначаются для финансирования длительных государственных программ. Целевой бюджетный фонд воспроизводства лесов на территории Свердловской области, Целевой бюджетный фонд оказания помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям Волгоградской области, пострадавшим от стихийных бедствий в 2002 - 2003 годах, так как они образуются в составе бюджета и, следовательно, действуют, как и бюджет, только один финансовый год; по завершении финансового года бюджетные правоотношения возобновляются, однако правоотношения относительно финансовой деятельности целевого бюджетного фонда в силу различных причин не всегда могут быть продолжены.

Широко использовалась в законодательстве классификация финансовых фондов в зависимости от их целевого назначения. В этой связи были созданы и функционировали экономические (Фонд поддержки предпринимательства, инвестиционные фоны субъектов РФ), научно-исследовательские (фонды развития научно-исследовательских работ), природоохранительные (Федеральный экологический фонд, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов (упразднены)), социальные (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ) фонды.

В актах, устанавливающих компетенцию законодательных (представительных) и исполнительных органов, содержатся положения, предусматривающие полномочия по созданию и контролю детальности таких фондов, как резервных фондов органов исполнительной власти, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития.

Различны и правовые акты, лежащие в основе образования финансовых фондов. Это могут быть федеральные законы (например – закон о федеральном бюджете на соответствующий год), указы Президента РФ («О Фонде социального страхования Российской Федерации»[1], Фонд по поддержке соотечест­венников за рубежом «Россияне»[2]), «О фонде президентских программ»[3]), постановления Правительства (Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере[4]), законы субъектов РФ (Закон Краснодарского края «О фондах финансовой помощи из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований Краснодарского края»[5], «О фонде софинансирования социальных расходов Краснодарского края»[6], «О фонде муниципального развития Краснодарского края»[7]), подзаконных актов субъектов РФ (Внебюджетный инновационный фонд Республики Башкортостан [8]), решений органов местного самоуправления (Постановление главы администрации г. Краснодара «О создании целевого бюджетного фонда развития инженерных сетей и благоустройства города Краснодара»[9]), Решение Совета депутатов города Королева Московской области «Об утверждении Положения о целевом бюджетном инвестиционном фонде г. Королева»[10]).

В финансово-правовой науке выделяют в качестве общих для всех бюджетных финансовых фондов следующие черты: а) они имеют строго определенную цель создания и функционирования; б) их вправе создавать только компетентные государственные и муниципальные органы; в) их правовое положение регулируется или Бюджетным кодексом РФ) либо Положением о конкретном фонде, либо основным финансово-плановым актом соответствующего уровня (законом, решением о бюджете на текущий финансовый год) [11, с. 213-214].

Кроме того, финансовые фонды имеют свои источники формирования – целевые доходы и отчисления. Доходы целевого назначения представляют денежные поступления, цели привлечения которых соответствуют целям создания фонда. Целевая направленность таких доходов объясняется их получением из той отрасли хозяйствования или сферы государственной деятельности, для материального обеспечения которой и предназначен созданный бюджетный фонд. Целевая направленность доходов финансовых фондов определяется налоговым законодательством или специальными законами [12, с. 365-366].

Следовательно, в экономическом смысле, финансовые фонды – это особая форма образования, распределения и использования национального дохода для обеспечения финансирования конкретных мероприятий государства и его территорий, либо их органов.

Основными среди них являются целевые бюджетные и внебюджетные фонды, целевые фонды Правительства РФ и правительств субъектов РФ, а также отраслевые (ведомственные) фонды.

Финансовые фонды можно представить также и в материальном смысле как денежные средства государства или муниципальных образований, имеющие целевое назначение, собственные доходные источники и строго обозначенные направления расходов. В этом аспекте зачастую происходит отождествление понятий финансы и фонды. Так, финансы в материальном смысле обычно определяются как совокупность финансовых фондов.

В то время, как Ю. А. Крохина считает, что финансы в материальном аспекте представляют собой денежные фонды государства, государственно-территориальных и муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций, используемые для материального обеспечения потребностей общества и развития производства. Совокупность названных фондов денежных средств представляют собой финансовые ресурсы государства [13, с. 18].

В юридическом аспекте финансовые фонды имеют определенный правовой статус.

В юридической науке обоснована точка зрения, согласно которой правовая особенность финансового фонда как звена финансовой системы состоит в том, что они имеют финансовый план аккумулирования и распределения денежных средств, обособленных от соответствующего бюджета или выделенных в составе бюджета отдельными правовыми нормами, имеющих собственные доходные источники и предназначенных для материального обеспечения строго определенных публичных мероприятий. Одновременно финансовый фонд имеет организационную форму, т.е. представляет государственное или муниципальное учреждение, осуществляющее оперативное распоряжение средствами фонда[14, с. 50] .

Юридические особенности финансовых фондов рассмотрим на примере специфических признаков целевых фондов денежных средств.

Во-первых, они занимают особое месторасположение в финансовой или бюджетной системе государства или муниципальных образований. Например, внебюджетные целевые фонды образуются за рамками бюджетов, и таким образом, являются самостоятельным звеном финансовой системы РФ, соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Целевые бюджетные фонды образуются в составе федерального, региональных или муниципальных бюджетов, подчиняются общим принципам бюджетного процесса, но имеют финансовую обособленность.

Во-вторых, целевые бюджетные фонды представляют собой правовую форму совокупности экономических отношений по поводу образования и распределения финансовых ресурсов определенной территории. Сущность определенной обособленности финансовых фондов заключается именно в соединении аккумулирующих и распределительных процессов, поскольку финансирование отдельных функций государства (местного самоуправления) не всегда возможно из бюджета как денежного фонда, предназначенного для обеспечения общих потребностей. Учитывая названную специфику бюджета, за целевыми финансовыми фондами закрепляются строго определенные источники формирования и специально предписанные цели расходования.

В-третьих, целевые бюджетные фонды всегда имеют определенные цели финансирования, для обеспечения которых они и создавались. Следствием отмеченного признака является наличие в финансово-правовом статусе целевых финансовых фондов запрета направлять привлеченные денежные средства на финансирование мероприятий, не предусмотренных целями деятельности фонда. После материального обеспечения запланированных мероприятий целевые финансовые фонды действовать прекращают.

В-четвертых, денежные средства, аккумулируемые в целевых бюджетных фондах, принадлежат на праве собственности соответствующему государственно-территориальному образованию, но передаются в оперативное управление государственному или муниципальному учреждению как правило, для оперативного управления целевыми внебюджетными фондами создаются специализированные учреждения (Пенсионный фонд РФ).

Оперативное управление целевыми бюджетными фондами осуществляют государственные или муниципальные учреждения общей компетенции, выполняющие отраслевые функции государства (например, управление Московским городским фондом развития территорий осуществляется Департаментом финансов г. Москвы) [15].

В-пятых, целевые бюджетные фонды осуществляют финансовую деятельность на основании смет доходов и расходов, утверждаемых представительным органом власти соответствующего территориального уровня.

В-шестых, особенность финансово-правового статуса целевых бюджетных фондов проявляется в системе источников их правового регулирования. Основы правового статуса целевых фондов государственного уровня определяются Бюджетным кодексом Российской Федерации, развиваются федеральными законами, но правовой статус всегда конкретизируется ежегодно принимаемыми законами о федеральном региональном бюджетах. Более того, правовую базу внебюджетных целевых фондов дополняют положения об этих фондах.

Финансово-правовой статус муниципальных денежных фондов определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», развивается законодательством субъектов РФ и конкретизируется правовыми актами органов местного самоуправления [16, с. 367].

Таким образом, следует сказать, что финансовые фонды в экономическом аспекте представляют собой особую форму образования, распределения и использования национального дохода для обеспечения финансирования конкретных мероприятий государства и его территорий, либо их органов.

В материальном смысле – финансовый фонд представляется, как денежные средства государства или муниципальных образований, имеющие целевое назначение, собственные доходные источники и строго обозначенные направления расходов.

Юридическая особенность финансового фонда состоит в том, что он имеет финансовый план аккумулирования и распределения денежных средств, обособленных от соответствующего бюджета или выделенных в составе бюджета отдельными правовыми нормами, обладающий собственными доходными источниками и предназначенный для материального обеспечения строго определенных публичных мероприятий.

В организационном смысле финансовый фонд представляет государственное или муниципальное учреждение, осуществляющее оперативное распоряжение средствами фонда.

Литература

1. См.: Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. «О Фонде социального страхования Российской Федерации» // САПП. 1992. № 6. Ст. 319; СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3292.

В настоящее время деятельность фонда регламентируется также Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.

2. См.: Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. «О создании фонда по поддержке соотечественников за рубежом «Россияне» // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1836.
3. См.: Указ Президента РФ от 21 ноября 1994 г. № 2092 «О Фонде президентских программ» // СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3248.
4. См.: Постановление Правительства РФ от 3 февраля 1994 г. «О Фонде содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере» // САПП. 1994. № 6. Ст. 447; СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1603.
5. См.: Закон Краснодарского края от 02 декабря 2004 г. № 801-КЗ «О фондах финансовой помощи из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований Краснодарского края» // Кубанские новости. 2004. № 204. 22 декабря.
6. См.: Закон Краснодарского края от 25 апреля 2006 г. № 1019-К3 «О фонде софинансирования социальных расходов Краснодарского края» //интернет-сайт:http://pravo.levonevsky.org/bazazru/texts02/txt02312.htm.
7. См.: Закон Краснодарского края от 13 февраля 2006 г. № 993-КЗ «О фонде муниципального развития Краснодарского края» // Материал интернет-сайта:http://pravo.levonevsky.org/bazazru/texts02/txt02812.htm.
8. См.: Постановление Государственного Собрания Башкирии от 7 марта 2000 г. «Об утверждении положения о внебюджетном инно­вационном фонде Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Со­брания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2000. № 7. Ст. 509.
9. См.: Постановление главы администрации г. Краснодара от 16 ноября 2001 г. № 1935 «О создании целевого бюджетного фонда развития инженерных сетей и благоустройства города Краснодара» // Материал интернет-сайта:http://www.garant.ru/hotlaw/mon/3094.htm.
10. См.: Решение Совета депутатов города Королева Московской области от 20 октября 2003 г. № 51/311 «Об утверждении Положения о целевом бюджетном инвестиционном фонде г. Королева» // Материал интернет-сайта:http://www.pravoteka.ru/pst/1021/510091.html.
11. Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 213-214.
12. Крохина Ю.А. Финансовое право России. Учебник. М.: Норма, 2008. С. 365-366.
13. Там же. С. 18.
14. Емельянов А.С. Понятие фонда денежных средств в российском праве. // Финансовое право. 2002. № 1. С. 50.
15. См.: Закон города Москвы от 10 декабря 2008 года № 65 «О бюджете города Москвы на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. № 40. 14 июля.
16. Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 367.