А.П. Анисимов,

Ведущий научный сотрудник НИИ современного права

Волгоградской академии государственной службы,

доктор юридических наук

 

Нормирование земельных участков в Российской Федерации

 

Институт нормирования земельных участков является традиционным для отечественного земельного законодательства и восходит к ЗК РСФСР 1922 г. В своем современном виде он представлен в ст.33 ЗК РФ.

Согласно данной статье, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п.1).

Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно для целей, предусмотренных правилами п.1 рассматриваемой статьи, устанавливаются:

- федеральными законами - из земель, находящихся в федеральной собственности;

- законами субъектов Российской Федерации - из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

- нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - из земель, находящихся в собственности муниципальных образований (п.2).

Для целей, не указанных в п.1 ст.33 ЗК РФ, предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией (п.3).

Анализ норм, сформулированных в данной статье, позволяет высказать ряд следующих соображений.

1. Необходимо четко определить сферу действия ст. 33 ЗК РФ. Во-первых, эти нормы распространяются исключительно на случаи предоставления земельного участка из государственной или муниципальной собственности впервые и только в собственность гражданам. Следовательно, в случае переоформления (приватизации) гражданином земельного участка, данные предельные размеры не подлежат применению, равно как и в случаях, когда гражданин (или юридическое лицо) желает разделить участок на два и более в целях продажи (залога) либо совершения иных сделок.

Во-вторых, в п.1 ст.33 ЗК РФ указан исчерпывающий перечень видов целевого назначения земельных участков, применительно к которым и действуют ее нормы. Во всех иных случаях действует иной порядок определения предельных размеров земельных участков, предусмотренный специальным законодательством.

В-третьих, нормы ст.33 ЗК РФ не распространяются на случаи определения максимального количества земельных участков у одного лица, которые могут у него находиться в собственности (то есть гражданин может при желании купить у других граждан любое количество земельных участков для индивидуального жилищного строительства или садоводства). В таких случаях действуют общие правила п.2 ст.213 ГК РФ (кроме земель сельскохозяйственного назначения, попадающих в сферу действия Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г.).

В-четвертых, в сферу действия п.п.1,2 ст.33 ЗК РФ попадают лишь граждане (максимум – граждане предприниматели, ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство). Предельные размеры земельных участков для юридических лиц определяются иными нормативно-правовыми актами (например, Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г.).

В-пятых, в ст.33 ЗК РФ идет речь о предоставлении земельных участков гражданам только на праве собственности. Поэтому для определения размеров служебного надела (ст.24 ЗК РФ) в случае предоставления участка на праве безвозмездного срочного пользования, равно как и при аренде государственных или муниципальных земель, нормы этой статьи не действуют.

Соответствие земельного участка установленным предельным размерам имеет важные юридические последствия. Например, согласно п.3 ст.20 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г., в проведении государственного кадастрового учета земельных участков должно быть отказано, в частности, если площадь земельного участка, в отношении которого должен проводиться государственный кадастровый учет, меньше минимального размера, установленного в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.

2. В п.1 ст.33 ЗК РФ определены органы публичной власти, устанавливающие предельные размеры предоставления земельных участков за плату. Бесплатно (в порядке п.2 ст.28 ЗК РФ) на любом уровне публичной власти может быть установлена возможность предоставления участка в собственность, но только из земель, находящихся в соответствующей публичной собственности. Следовательно, хотя федеральные органы не участвуют в установлении норм предоставления земельных участков за плату (п.1), они имеют возможность предоставить участок из федеральной собственности бесплатно. При этом федеральный орган не связан целями, указанными п.1 ст. 33 ЗК РФ.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что если орган местного самоуправления решит предоставить за плату земельный участок из состава муниципальной собственности, например, для садоводства, он будет руководствоваться нормами предоставления земельных участков, утвержденных соответствующим субъектом РФ. Если же он решит предоставить участок бесплатно для садоводства – его максимальный размер будет определен муниципальным правовым актом.

Представляется, что п.2 ст. 33 ЗК РФ дублирует иные нормы ЗК РФ, предусматривающие, что каждый уровень публичной власти распоряжается (в том числе и посредством бесплатной передачи гражданам) только теми земельными участками, которые находятся у него в собственности. Необходимо также иметь в виду, что п.2 ст.33 ЗК РФ в полной мере будет действовать лишь после окончания процедуры разграничения государственной собственности на землю.

3. Нормы ст.33 ЗК РФ необходимо рассматривать, в первую очередь, в контексте градостроительного законодательства, поскольку ст.38 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. (далее – ГрадК РФ) устанавливает предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Данный контекст означает, что с принятием ГрадК РФ процедура определения таких максимальных и минимальных размеров изменилась хотя бы потому, что кодекс объединил определение предельных размеров земельных участков и параметров капитального строительства в единый комплекс. Теперь данные требования будут содержаться не в разрозненных нормативно-правовых актах разного уровня и юридической силы, а в градостроительном регламенте, входящим составной частью в правила землепользования и застройки. В свою очередь, правила землепользования и застройки должны разрабатываться с учетом положений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ. Поэтому именно градостроительным регламентом и будут определены предельные размеры земельных участков и параметры строительства (реконструкции) объектов капитального строительства. При разработке регламентов для конкретных территориальных зон будут учитываться нормы отвода земель для конкретных видов деятельности, существовавшие и ранее.

В свете изложенного представляется, что земельное нормирование, предусмотренное ст.33 ЗК РФ, в будущем, безусловно, не исчезнет, но его сфера действия изменится. Сохранится в неизменном виде, например, нормирование предельных размеров земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, поскольку для сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается (ч.6 ст.36 ГрадК РФ). Применительно же к другим предельным размерам, деятельность органов публичной власти будет скорректирована. Предположим, что градостроительным регламентом для зоны малоэтажного строительства в поселении (сельском муниципальном образовании) предусмотрен минимальный размер земельного участка 0,06 га, а максимальный размер 0,15 га. В данной зоне могут располагаться приусадебные наделы личного подсобного хозяйства и участки для индивидуального жилищного строительства. Орган местного самоуправления может конкретизировать им же принятые правила землепользования и застройки, определив в указанных пределах максимальный и минимальный размер предоставляемых земельных участков для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства. Требованиями регламента орган местного самоуправления будет связан и в случае предоставления бесплатно из муниципальной собственности в собственность граждан участков для индивидуального жилищного строительства. В нашем примере это означает, что нельзя будет предоставить гражданину бесплатно участок для личного подсобного хозяйства менее 0,06 га.

Как следует из ч.8 ст.36 ГрадК РФ, если предельные размеры уже существующих земельных участков либо объектов капитального строительства не соответствуют градостроительному регламенту, то они сохраняются бессрочно, кроме случаев, когда использование таких участков и объектов опасно для жизни и здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

4. Вышеуказанные правила распространяются, в основном, на земельные участки категории земель населенных пунктов. Для земельных участков сельскохозяйственного назначения предельные размеры определяются специальными законами. Так, согласно ст.4 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г., минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ в соответствии с требованиями законодательства о землеустройстве.

Не допускается совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют требованиям данного закона, а также выдел земельного участка в счет доли (долей) в общей собственности на земельный участок из состава искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель, если размер выделяемого в натуре (на местности) земельного участка меньше устанавливаемого субъектами РФ в соответствии с требованиями законодательства о землеустройстве предельного минимального размера участка для искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель.

Данные требования не распространяются на случаи выдела земельного участка в счет доли (долей) в общей собственности на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, рыболовство или другая деятельность, связанная с производством сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее чем минимальные размеры земельных участков, установленные законами субъектов РФ. Последняя норма корреспондирует положениям п.7 ст.12 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11 июня 2003 г., согласно которому минимальные размеры земельных участков не устанавливаются для фермерских хозяйств, основной деятельностью которых является садоводство, овощеводство защищенного грунта, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, рыбоводство или другая деятельность, связанная с производством сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее минимальных размеров земельных участков, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, устанавливается законом субъекта РФ равным не менее чем 10 процентам общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков.

5. Существует ряд непростых коллизий между положениями ст.33 ЗК РФ и нормами Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г., к которому ЗК РФ сам же и отсылает. Например, в случае предоставления гражданину земельного участка сельскохозяйственного назначения из собственности субъекта РФ для ведения крестьянского фермерского хозяйства, орган публичной власти будет обязан определить размер такого участка не менее чем вышеуказанные 10 процентов общей площади сельскохозяйственных угодий муниципального образования.

Между тем, органы публичной власти не располагают такими земельными площадями, ибо более 80 % земель сельскохозяйственного назначения находятся в частной собственности граждан и юридических лиц. Следовательно, это обстоятельство уменьшает размеры земельных участков сельскохозяйственного назначения, потенциально находящихся в муниципальной собственности. Предоставление же органом публичной власти земельного участка меньшего размера автоматически влечет последствия, предусмотренные п.1 ст.5 Закона об обороте земель, связанные с обязанностью отчуждения такого участка. В результате получается логическое противоречие.

6. Существует немало отсылок федеральных законов к неким «минимальным размерам» земельного участка, которые обязан соблюдать их собственник при его разделе. Так, согласно п.2 ст.63 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г., не допускается ипотека части земельного участка, площадь которой меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования. Согласно п.5 ст.30 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г., раздел садового, огородного или дачного земельного участка возможен только с согласия члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения или в судебном порядке. При этом образующиеся при разделе садовые, огородные или дачные земельные участки не могут быть меньше минимального размера земельного участка, установленного нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Однако, как уже отмечалось, нормы ст.33 ЗК РФ, определяющие минимальные и максимальные размеры земельных участков, распространяются лишь на случаи их предоставления из государственной или муниципальной собственности в частную. Чем же руководствоваться частному собственнику, желающему разделить свой участок на два (или более) участка в целях их последующей продажи? Думается, что в данном случае подлежит применению ч.4 ст.41 ГрадК РФ, а таким критерием размера будут являться максимальные (или минимальные) размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Правда, на сельскохозяйственные угодья требования градостроительного регламента не распространяются, однако там действуют требования о максимальных и минимальных размерах земельных участков, указанные в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г.

7. В большинстве субъектов РФ уже приняты соответствующие законы, определяющие предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, указанные в комментируемой статье. Можно привести в качестве примера ст.ст.12-17 Закона Самарской области от 11 марта 2005 г. № 94-ГД «О земле» или Закон Пермской области от 5 марта 2005 г. № 2076-453 «О внесении дополнения в Закон Пермской области «Об установлении предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность». Общая же тенденция состоит в том, что субъекты РФ определили как предельные размеры земельных участков по видам целевого назначения, указанные ст.33 ЗК РФ, так и размеры, необходимость определения которых вытекала из Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г.

Практически повсеместно функция определения предельных размеров земельных участков реализована и органами местного самоуправления (для индивидуального жилищного строительства, а также установлены размеры полевых и приусадебных наделов личного подсобного хозяйства). Как уже отмечалось выше, возможности органов местного самоуправления по нормированию земельных участков значительно шире, чем указано ст. 33 ЗК РФ. Следует подчеркнуть, что согласно п.1 ст.4 Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве» от 7 июля 2003 г. различаются полевые и приусадебные наделы ЛПХ. Полевые наделы ЛПХ могут располагаться как на сельскохозяйственных угодьях (на которые действие градостроительных регламентов не распространяется), так и на несельскохозяйственных угодьях (на которые распространяется) в составе категории земель сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, в сферу действия Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. (ст.1) не попадают участки личных подсобных хозяйств, в составе какой бы субкатегории земель сельскохозяйственного назначения они не находились. Следовательно, важность ст.33 ЗК РФ состоит в том, что она определяет порядок нормирования предоставления земель из государственной или муниципальной собственности гражданам для ведения личного подсобного хозяйства (полевых наделов) за пределами сферы действия ГрадК РФ и Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г.

Приведенное научное толкование норм ст.33 ЗК РФ может представлять интерес как для правоприменителей, так и представителей научной общественности. Учитывая сложность и неоднозначность восприятия на практике данной проблемы, мы предлагаем продолжение диалога по вопросам теории и практики земельного нормирования в Российской Федерации.

Вестник Тверского государственного университета. – 2007. - № 6. – С. 109-116.