Земельные участки для индивидуального жилищного строительства: проблемы и парадоксы современного законодательства

А.П. Анисимов

ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук.

Всю первую декаду XXI века Россия переживает невиданный строительный бум, что стало возможным благодаря государственной поддержке строительной отрасли. За последние годы принят ряд новых федеральных законов, урегулировавших различные аспекты строительной деятельности, а в десятки других были внесены изменения. Были приняты практические меры по реализации Федеральной целевой программы «Жилище» и Национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Не пытаясь охватить весь спектр реформы и проанализировать все имеющиеся нормативные акты федерального, регионального и местного уровней, попробуем исследовать лишь часть реально существующих проблем в сфере индивидуального жилищного строительства (далее – ИЖС), выделяя в качестве главного объекта исследования межотраслевой контекст правового режима индивидуального жилого дома и земельного участка, на котором он расположен.

Необходимость именно такой методологии исследования объясняется тем, что нормы различной отраслевой принадлежности, определяющие правовой режим земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости, образуют единый межотраслевой институт, расчленить который на отраслевые части невозможно. Попробуем показать справедливость этого утверждения на конкретном примере. Представим себе земельный участок в населенном пункте, предоставленный гражданину для ведения ИЖС. Собственник такого участка владеет, пользуется и распоряжается им. Но может ли он его разделить на две части (акт распоряжения) и продать вновь образованные два участка третьим лицам? Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) содержит лишь абстрактные рассуждения о делимой и неделимой вещи. Земельный кодекс Российской Федерации (ЗК РФ) также вплоть до недавнего времени содержал весьма расплывчатые предписания о делимости земельного участка как недвижимой вещи (действующая же в настоящее время редакция главы 1.1 ЗК РФ, по сути, лишь конкретизирует нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее – ГрадК РФ).

И ранее, и сейчас необходимые критерии и процедуры такого раздела (распоряжения) земельного участка содержались в градостроительном законодательстве. Более того, если такой собственник решит реализовать правомочие распоряжения таким земельным участком (продать его третьим лицам), то сам по себе механизм купли-продажи будет определяться гражданским и земельным законодательством. Но чем будет определяться содержание правомочия пользования таким участком? Разве ГК РФ или ЗК РФ определяют для такого участка параметры, виды и характер застройки или порядок выдачи разрешения на строительство (реконструкцию)? Нет, но эти нормы есть в Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Учитывая это обстоятельство, рассмотрим особенности взаимодействия норм различной отраслевой принадлежности в механизме правового регулирования земельных отношений на примере ИЖС.

Субъектом права на земельный участок для ведения ИЖС и, соответственно, на возведенный жилой дом могут быть любые дееспособные физические лица. При этом если в период реформ начала 90-х годов прошлого века Закон Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» одним своим названием запрещал иностранным гражданам получить такой участок в собственность, то ЗК РФ подобных ограничений не предусматривает (если только земельный участок не находится в приграничной полосе, размеры которой с момента вступления в силу ЗК РФ в октябре 2001 года и по сей день не определены). В качестве субъектов ИЖС никогда не были юридические лица, однако нерешенной в течение многих лет проблемой являлся земельно-правовой статус индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица (далее – ИП), занимающих промежуточное положение между гражданами и юридическими лицами, часто пытавшихся получать «как граждане» участок для ИЖС и в том же порядке его приватизировать.

Первоначально органы местного самоуправления, не различая правового статуса гражданина и ИП, нередко принимали решение о предоставлении последним земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, в том числе и для ИЖС, в целях реализации индивидуальными предпринимателями конституционных прав (на жилище, достойный уровень жизни и т. д.), носителями которых они не являлись. В то же время в нарушение требований закона об осуществлении предпринимательской деятельности в специальной организационно-правовой форме (ИП или юридического лица) зачастую производилось выделение земельных участков гражданам для предпринимательской деятельности.

Впоследствии ЗК РФ предусмотрел возможность переоформления земельных участков, находящиеся у граждан на правах постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, в частную собственность бесплатно; для коммерческих юридических лиц устанавливалась обязанность в срок до 1 января 2004 года (сейчас – до 1 января 2010 года) переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды или право собственности на платной основе. Отсюда возник практический вопрос, какие из этих правил следует применять в отношении ИП. Согласно первоначальному толкованию судами пункта 1 статьи 5 и пункта 5 статьи 20 ЗК РФ ни ЗК РФ, ни закон о введении его в действие не разграничивают виды граждан как субъектов земельных правоотношений, а потому действие пункта 5 статьи 20 ЗК РФ о бесплатной приватизации земельного участка распространяется и на ИП¹.

Однако такое толкование противоречило принципу равенства субъектов предпринимательской деятельности, конкретизирующему конституционное правило о равенстве всех перед законом и судом и предполагающее формальное признание юридического равенства субъектов предпринимательской деятельности в рамках земельных и иных правоотношений. Дискриминация субъектов предпринимательской деятельности заключалась в неравных условиях безвозмездного приобретения в собственность земельных участков в зависимости от того, в какой разрешенной законом форме физические лица осуществляют предпринимательскую деятельность – в форме юридического лица или без образования юридического лица.

Проблема неравенства субъектов предпринимательской деятельности разрешилась в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», в котором отмечалось, что при применении пункта 5 статьи 20 ЗК РФ следует иметь в виду, что согласно статье 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила ГК РФ, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями. Поскольку юридические лица в силу пункта 5 статьи 20 ЗК РФ не имеют права на безвозмездное приобретение земельного участка в собственность, то и граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, также не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе.

Указанное разъяснение Пленума вызвало большой резонанс в научной среде, породив диаметрально противоположные точки зрения². Противники решения проблемы не в пользу ИП ссылались на невозможность распространения практики применения норм гражданского права к земельным отношениям³. С таким подходом трудно согласиться, поскольку каждое физическое лицо в сфере земельных отношений обладает общим правовым статусом (гражданина Российской Федерации) и в тоже время может выступать специальным субъектом, быть носителем одного или нескольких специальных правовых статусов, включая правовой статус ИП. Поскольку правовая конструкция ИП является институтом гражданского права, то оно определяет его содержание и для других отраслей права, включая земельное право.

ГК РФ называет участниками гражданских отношений граждан и юридических лиц (п. 1 ст. 2 ГК РФ), не выделяя ИП в качестве особого субъекта. Согласно статье 23 ГК РФ ИП приравнивается к такому виду субъектов гражданского права, как юридические лица. Соответственно, нормы, касающиеся юридических лиц – коммерческих организаций, распространяются и на ИП. ЗК РФ, называя в пункте 1 статьи 5 ЗК РФ участниками земельных отношений граждан и юридических лиц, использует готовую конструкцию гражданского права, не конкретизируя виды юридических лиц, а устанавливая лишь особенности регулирования земельных отношений в зависимости от видов деятельности отдельных его субъектов (религиозные организации, объединения инвалидов, дачные, садоводческие объединения и т. д.). В связи с этим при разрешении вопроса о бесплатном оформлении права частной собственности на земельные участки необходимо определить, в каком правовом статусе выступает физическое лицо (как гражданин Российской Федерации или как ИП), и исходить из этого. Это обуславливает и цели предоставления участков: ИП и юридическим лицам – для реализации права на предпринимательскую деятельность, а гражданам – для реализации конституционного права на жилище, достойный уровень жизни и т. п.

Другая группа специальных субъектов прав на земельный участок для ведения ИЖС – лица, обладающие особыми льготами. Так, пунктом 4 статьи 5 Закона Российской Федерации от 15 января 1993 года № 4301-I «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» (в редакции от 14 июля 2008 года) предусматривается бесплатное предоставление в собственность земельных участков для ИЖС, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества в размерах, устанавливаемых в соответствии с ЗК РФ, но не менее чем 0,20 гектара в городах и поселках городского типа и 0,40 гектара в сельской местности.

В отношении других категорий льготников их права сформулированы менее четко. Например, согласно пункту 12 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в редакции от 23 июля 2008 года) отдельным категориям военнослужащих органы местного самоуправления вправе (следовательно, не обязаны) в первоочередном порядке выделять земельные участки для строительства индивидуальных жилых домов. Реализовать это право рассматриваемым категориям гражданам затруднительно, поскольку у органов местного самоуправления нет в наличии сформированных земельных участков, которые пустовали бы в ожидании, когда гражданин, имеющий особую льготу, обратится с заявлением о бесплатном получении такого участка. Вследствие этого возникают такие сложности, как поиск подходящего участка, составление проекта границ и получение постановления органа местного самоуправления о его предоставлении.

Актуальность этой проблемы подтверждает следующее дело. Решением Центрального районного суда города Калининграда от 17 ноября 2005 года, оставленным без изменения определением кассационной инстанции, гражданке Я. было отказано в удовлетворении иска к мэрии города Калининграда о понуждении предоставить в собственность бесплатно земельный участок для ИЖС площадью не менее 600 квадратных метров. Суд исходил из того, что на момент обращения гражданки Я. в мэрию сформированных земельных участков, свободных от прав третьих лиц и поставленных на кадастровый учет, в городе Калининграде не имелось. Кроме того, суд указал, что в силу пункта 11 статьи 30 ЗК РФ в случае предоставления земельного участка гражданину для ИЖС предварительное согласование места размещения объекта не проводится, а потому отсутствует обязанность органа местного самоуправления обеспечения выбора земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства. По мнению гражданки Я., пункт 11 статьи 30 ЗК РФ нарушает ее конституционные права и свободы, поскольку в нем не решен вопрос о согласовании размещения земельных участков, расположенных в границах городского поселения и не имеющих градостроительной документации о застройке, а также об обязанности органа местного самоуправления обеспечить выбор земельного участка, что лишило ее, инвалида II группы, права на получение в собственность бесплатно земельного участка для ИЖС.

Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не нашел оснований для принятия жалобы гражданки Я. к рассмотрению. Пункт 11 статьи 30 ЗК РФ устанавливает, что предварительное согласование места размещения объекта не проводится, в частности, в случае предоставления земельного участка гражданину для ИЖС. Следовательно, предоставление таких земельных участков гражданам должно осуществляться с учетом требований иных положений ЗК РФ и нормативных актов. Из пункта 4 статьи 30 ЗК РФ следует, что для реализации права на получение в собственность земельного участка для ИЖС должен быть соблюден порядок его формирования и постановки на государственный кадастровый учет, что обусловливает необходимость предварительного проведения уполномоченными органами ряда связанных с этим мероприятий. Отсутствие возможности формирования земельного участка для ИЖС в границах городского поселения может быть обусловлено особенностями развития поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод заявительницы, перечисленных в жалобе. Для решения этого вопроса необходимо проверить, как органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органам местного самоуправления реализовывались положения законодательства о предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан, предусматривающие право инвалидов I и II групп на получение бесплатно земельного участка для ИЖС. Разрешение рассматриваемого вопроса не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, в связи с чем в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Я. было отказано⁴.

Объектом права в нашем случае является земельный участок, целевое назначение и разрешенное использование которого позволяют использовать его для возведения индивидуального жилого дома. Согласно пункту 2 статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации жилым домом признается индивидуально определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании. Поскольку жилой дом может быть построен гражданином на нескольких разновидностях земельных участков, проведем сравнительный анализ правового режима земельного участка для ИЖС и участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства (далее – ЛПХ), садоводства, и дачных земельных участков.

Начнем с того, что на всех четырех видах земельных участков может быть построен жилой дом, в котором можно постоянно проживать (и зарегистрировать проживание). Параметры этих жилых домов (этажность, высота, наличие вспомогательных строений и сооружений и т. д.) определяются градостроительными регламентами, которые в нашем случае будут устанавливаться для территориальной жилой зоны (подзоны застройки индивидуальными жилыми домами). В части 3 статьи 35 ГрадК РФ подчеркивается, что в состав жилых зон могут включаться территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства; при этом несколько нелогично выглядит часть 9 статьи 35 ГрадК РФ, предусматривающая включение в территориальную зону сельскохозяйственного использования участков, предназначенных для ведения дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства. Представляется, что нелогичность указанной статьи может иметь только одно объяснение: посредством установления для названных жилых домов градостроительного регламента, не предусматривающего в качестве основного вида разрешенного использования расширение и реконструкцию жилого дома, орган местного самоуправления получает возможность консервации такой жилой застройки в том состоянии, в котором она находится. В этом случае строительство новых жилых домов на этой территории будет запрещено; существующие дома сохранятся в прежнем состоянии (площадь, этажность), поскольку в силу частей 8 и 9 статьи 36 ГрадК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и параметры которых не соответствуют регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с ним, кроме случаев, если их использование опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия. Реконструкция таких объектов капитального строительства может осуществляться только путем их приведения в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции.

Таким образом, если в муниципальном образовании приняты Правила землепользования и застройки (далее – Правила), то попавшие в одну территориальную зону (подзону) земельные участки и расположенные на них жилые дома попадают под один правовой режим использования, строительства и реконструкции (неважно, дачные они, садовые, для ЛПХ или ИЖС). Там, где Правила до сих пор не приняты, указанные параметры для ИЖС и ЛПХ определяются соответствующими муниципальными чиновниками, выдающими разрешение на строительство, руководствуясь при этом десятками разрозненных нормативных правовых актов различной юридической силы и отраслевой принадлежности, а также соображениями, не имеющими отношения к праву.

Вывод об уменьшении различий между садовыми и дачными земельными участками, в свою очередь, следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан», которым был признан не соответствующим Конституции Российской Федерации абзац второй статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в части, ограничивающей право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов.

Таким образом, в настоящее время садовые земельные участки в границах населенных пунктов, пригодные для проживания, приравнены к дачным земельным участкам, соответственно, приравнены к ним и расположенные на этих участках жилые дома. В свою очередь, такие жилые дома ничем не отличаются от жилых домов, возведенных на земельных участках, предоставленных для ИЖС.

Между тем градостроительное законодательство принципиальную разницу между ними все-таки закрепляет. Так, ГрадК РФ устанавливает, что оуществление подготовки проектной документации не требуется при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи). Застройщик по собственной инициативе вправе обеспечить подготовку проектной документации применительно к объектам индивидуального жилищного строительства (ч. 3 ст. 48); государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства) (ч. 2 ст. 49). В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта ИЖС застройщик направляет в уполномоченные органы публичной власти заявление о выдаче разрешения на строительство (ч. 9 ст. 51), которое выдается на десять лет (ч. 19 ст. 51). При этом до 1 января 2010 года не требуется получение разрешения на ввод объекта ИЖС в эксплуатацию.

Из этого беглого обзора можно было бы сделать вывод о том, что ГрадК РФ не делает различий между участками, на которых будут построены жилые дома. В этом случае позиция законодателя выглядела бы логичной, а правовой статус земельных участков, на которых будут возведены жилые дома, с точки зрения получения градостроительной документации был бы одинаков. Однако для такого вывода нет оснований, поскольку в силу части 17 статьи 51 ГрадК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае «строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства». Следовательно, при строительстве «жилого дома» на земельном участке, предоставленном для ведения ЛПХ и ИЖС разрешение на строительство, а после 1 января 2010 года и разрешение на ввод жилого дома в эксплуатацию, необходимо; для дачных и садовых жилых домов – нет.

Причина такого подхода, мы полагаем, в том, что разработчики ГрадК РФ до сих пор считают садоводство и дачное хозяйство лишь способом пополнения продовольственных запасов граждан и их семей. Однако в условиях рыночной экономики ситуация сильно изменилась. При этом ни в научной литературе, ни в выступлениях разработчиков ГрадК РФ либо иных должностных лиц федеральных органов исполнительной власти нам не удалось найти объяснение введения подобного рода «двойных стандартов». На наш взгляд, оснований для такого подхода нет, а выход из сложившейся ситуации представляется в отмене приведенной нормы, поскольку правовой статус индивидуальных жилых домов, на каких бы земельных участках они не располагались, должен быть одинаковым.

Примечательно, что гражданское законодательство различий между рассматриваемыми видами жилых домов и земельных участков не проводит. Как следует из статьи 284 ГК РФ, земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом.

Сравнительный анализ будет неполным, если мы не проанализируем положения налогового законодательства. Как следует из статьи 217 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), от налогообложения освобождаются доходы налогоплательщиков, получаемые от продажи продукции животноводства, растениеводства, цветоводства и пчеловодства как в натуральном, так и в переработанном виде. Условием освобождения является представление налогоплательщиком документа, подтверждающего, что продаваемая продукция произведена им на принадлежащем ему или членам его семьи земельном участке, используемом для ведения ЛПХ, дачного строительства, садоводства и огородничества. Следовательно, если аналогичная продукция будет выращена на сопоставимом по размеру и местоположению земельном участке, предоставленном для ИЖС, то соответствующие доходы будут облагаться налогом. Обратим внимание и на то, что в силу статьи 333.9 НК РФ не признается объектом налогообложения водным налогом забор воды из водных объектов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (включая луга и пастбища), полива садоводческих, огороднических, дачных земельных участков, земельных участков личных подсобных хозяйств граждан. ИЖС в этом списке не упоминается.

В НК РФ приводятся и два случая сходства правового положения указанных участков. Так, согласно статье 333.33 НК РФ за государственную регистрацию права собственности физического лица на земельный участок, предназначенный для ведения ЛПХ, дачного хозяйства, садоводства, ИЖС, либо на создаваемый (созданный) на нем объект недвижимости размер пошлины одинаковый – 100 рублей. Согласно статье 394 НК РФ ставка земельного налога не может превышать 0,3 процента в отношении как земельных участков, предоставленных для жилищного строительства, так и приобретенных (предоставленных) для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства. В то же время допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка.

Таким образом, сравнительный анализ земельного, градостроительного и налогового законодательства показывает, что одинаковые с точки зрения разрешенного использования (для постройки жилого дома) земельные участки подпадают под разные отраслевые правовые режимы. Непосредственные параметры строящегося (реконструируемого) жилого дома определяются градостроительным регламентом и поэтому вполне могут быть одинаковыми, например, для садовых участков, попавших в жилую подзону, и расположенных рядом участков для ИЖС; максимальная ставка земельного налога для всех четырех видов одинаковая. Принципиально (и не обоснованно) различаются процедуры получения разрешения на строительство и иной градостроительной документации. Между тем сходство правовых режимов рассмотренных земельных участков приводит к выводу о необходимости их унификации.

Отдельного рассмотрения заслуживает особый порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства. В отличие от садовых и дачных земельных участков, по поводу которых ЗК РФ лишь отсылает к Федеральному закону от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», процедура предоставления участка для ИЖС в ЗК РФ (ст. 30.1) прописана более подробно. Согласно пункту 3 статьи 30.1 предоставление земельного участка в аренду для ИЖС может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка. В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка орган публичной власти может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием его местоположения, площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании, а также разместить сообщение о приеме указанных заявлений на официальном сайте в сети «Интернет».

В случае если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка таковые не поступили, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства гражданину в аренду. Договор аренды подлежит заключению в двухнедельный срок после проведения государственного кадастрового учета участка. В случае поступления заявлений о предоставлении в аренду земельного участка проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды этого земельного участка.

Такой ход событий может быть определен как идеальный, поскольку осуществлению прав граждан на получение земельного участка для ИЖС в аренду препятствуют «земельные рейдеры». Суть дела заключается в том, информация о свободных земельных участках для ИЖС не относится к категории «свободного доступа», а потому население и предприниматели не имеют сведений о наличии и местоположении свободных земельных участков. Узнав из объявления в газете о существовании такого участка, рейдеры (это могут быть как пенсионеры, так и представители криминальных структур или риелторы) обращаются в местную администрацию с заявлением о своем желании получить этот земельный участок. Если гражданин, вложивший некоторую сумму в подготовку проекта границ участка и уже психологически настроившийся на получение его в аренду, сможет «договориться» с рейдерами, то они отзывают свои заявки и гражданин заключает договор аренды с местной администрацией. Если же рейдеру и гражданину не удается договориться, то орган местного самоуправления вправе назначить проведение аукциона (на котором может победить не этот гражданин, а, скажем, риелтор), либо гражданин забирает свое заявление, в надежде, что, повторно подав заявку, ему удастся «проскочить» без проведения аукциона.

Очевидно, что необходимо найти выход из сложившейся ситуации, вполне типичной для городских муниципальных образований. В связи с этим представляет интерес правовое решение этой проблемы в городском округе Волгоград. Так, в соответствии с постановлением главы администрации города Волгограда от 24 октября 2008 года № 2204 «О внесении изменений и дополнений в постановление администрации города Волгограда от 11 июня 2004 года № 790 «Об утверждении Положения о предоставлении земельных участков для строительства в Волгограде» к заявлениям граждан о предоставлении им земельного участка для ИЖС должна прикладываться схема расположения земельного участка для размещения объекта, выполненная на картографическом материале в соответствующем масштабе. Соответственно, теперь рейдер не может направить несколько десятков заявок на все земельные участки для ИЖС, информация о которых опубликована в местной газете. Для этого ему придется понести ощутимые расходы без всяких гарантий, что потраченные суммы он сможет впоследствии вернуть. Таким образом, рейдерство должно стать экономически невыгодным.

В заключении необходимо отметить появление интересной новеллы современного законодательства о предоставлении гражданам земельных участков для ИЖС.

Постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2008 года № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» установило, что до 1 января 2010 года федеральным органам исполнительной власти запрещено согласовывать сделки, связанные с распоряжением земельными участками, которые предоставлены федеральным государственным учреждениям, федеральным государственным унитарным предприятиям, Российской академии наук, отраслевым академиям наук и созданным такими академиями организациям, либо не предоставлены гражданам или юридическим лицам; расположенны в границах населенных пунктов либо в пределах:

• 30 километров от границ населенных пунктов с численностью населения более 1 миллиона человек;

• 15 километров от границ населенных пунктов с численностью населения от 100 тысяч до 1 миллиона человек;

• 5 километров от границ населенных пунктов с численностью населения до 100 тысяч человек.

Существует и ряд исключений из этого правила – запреты не распространяются на предоставление земельных участков:

• по результатам уже состоявшихся торгов;

• в рамках исполнения договоров о развитии застроенных территорий;

• взамен земельных участков, изымаемых для федеральных государственных нужд;

• для продажи в процессе реализации высвобождаемого военного имущества и т. д.)

Суть этой реформы в том, что в границах любого населенного пункта (а также в его пригородах) находится значительное число земельных участков, находящихся в федеральной собственности, которые не используются (либо используются нерационально). Отсюда целью реформы является содействие реализации гражданами конституционных прав на землю и на жилище посредством предоставления им участков для жилищного строительства (в том числе ИЖС) в городах и ближайших пригородах. С точки зрения повышения эффективности использования земли это является весьма удачным решением: участки будут облагорожены и надлежащим образом застроены (пока многие из них зарастают бурьяном); граждане – собственники (арендаторы) станут плательщиками земельного налога, который полностью поступит в местный бюджет.

Непосредственная реализация положений указанной реформы осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства». Не пытаясь пересказывать его содержание, обратим внимание, что в случае передачи полномочий по распоряжению федеральными земельными участками субъектам Российской Федерации решение последних о проведении аукциона по продаже земельного участка или права его аренды для жилищного строительства либо предоставлении земельного участка для ИЖС без аукциона возможно только в случае, если в соответствующем городском округе (поселении) приняты генеральный план, Правила землепользования и застройки, а также утверждена программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования (ст. 14 Федерального закона № 161-ФЗ). Таким образом, законодатель создал органам публичной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований дополнительный стимул для разработки необходимой градостроительной документации, наличие которой позволит сделать более прозрачными процедуры предоставления земельных участков, в том числе и для индивидуального жилищного строительства.

Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2009. - № 3. – С. 53-62.