Жилищно-коммунальное хозяйство (далее – ЖКХ) является одной из крупнейших отраслей российской экономики, ввиду чего его развитие стоит в ряду наиболее приоритетных направлений социально-экономической политики РФ.

Несмотря на это, множество организаций ЖКХ является в настоящее время безнадежными должниками и находится на грани банкротства. Причём, прослеживается неутешительная тенденция к постоянному увеличению задолженности данных организаций перед кредиторами, что свидетельствует об эскалации финансового кризиса в коммунальной сфере. Подобное положение дел влечёт за собой безусловное снижение инвестиционной привлекательности отрасли.

Сложившаяся ситуация является следствием:

1) ненадлежащего исполнения бюджетами различных уровней своих обязательств перед организациями ЖКХ, влекущего, в свою очередь, невозможность надлежащего исполнения данными организациями своих обязательств перед ресурсоснабжающими организациями;

2) значительного износа объектов коммунальной инфраструктуры;

3) неэффективного использования имущества организаций ЖКХ;

4) отсутствия действенных правовых механизмов, направленных на нормализацию финансового положения организаций ЖКХ.

Необходимо отметить, что решение хозяйственного аспекта указанной проблемы требует серьезных изменений в экономической организации всей жилищно-коммунальной отрасли. Это может потребовать немало времени. Вместе с тем, пути решения правового аспекта проблемы просматриваются достаточно четко и должны быть реально обеспечены в максимально сжатые сроки.

Как отмечается, центральным звеном данного процесса должно стать принятие федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», что в сочетании с мероприятиями по финансовому оздоровлению благоприятно повлияет на экономическую ситуацию в отрасли[1].

Подобные высказывания имеют под собой нормативную подоплеку. Так, например, положения Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675, определяют финансовое оздоровление организаций коммунального комплекса в качестве основы совершенствования жилищно-коммунального комплекса.

На необходимость разработки вышеуказанного проекта закона Правительством РФ неоднократно обращала внимание Государственная Дума Федерального Собрания РФ[2]. По мнению депутатов, отсутствие закона не позволяет осуществить технологическую модернизацию и развитие объектов коммунальной инфраструктуры, сделать отрасль инвестиционно привлекательной.

Таким образом, актуальность реализации мер юридического свойства, направленных на финансовое оздоровление организаций ЖКХ, является очевидной.

Между тем, что следует понимать под финансовым оздоровлением организаций ЖКХ? Необходимость проведения каких мероприятий предполагает под собой их финансовое оздоровление?

В действующем законодательстве понятие «финансовое оздоровление» представлено в двух качествах:

во-первых, в качестве процедуры банкротства, применяемой к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности (ст. 2 Федерального закона 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве));

во-вторых, в качестве комплекса мер, направленного на выработку всеми кредиторами единых условий проведения реструктуризации долгов в целях улучшения финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей до проведения процедур банкротства (ст. 2 Федерального закона от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей»).

Следует отметить, что в настоящее время широко обсуждается проект федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса» (далее – проект закона).

Указанный проект закона подготовлен по образцу Федерального закона от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ и призван установить правовые основы, общие принципы и условия проведения мероприятий по финансовому оздоровлению организаций ЖКХ.

Под финансовым оздоровлением организаций ЖКХ в нормах проекта закона понимается комплекс мероприятий, применяемых к организациям ЖКХ, и направленных на погашение и реструктуризацию их задолженности перед кредиторами, а также задолженности по налогам, сборам и обязательным платежам в государственные внебюджетные фонды.

Нормами проекта закона предусмотрены следующие меры финансового оздоровления организаций ЖКХ:

1) возмещение организациям ЖКХ финансовых потерь от реализации услуг населению и бюджетным учреждениям;

2) реструктуризация задолженности организаций ЖКХ по налогам, сборам, а также обязательным платежам в государственные внебюджетные фонды;

3) осуществление капитальных вложений по программам развития организаций ЖКХ.

При этом финансовое оздоровление организаций ЖКХ предполагается на основе принципов:

1) добровольности и равнодоступности;

2) обеспечения единых условий для проведения финансового оздоровления;

3) конфиденциальности.

Вместе с тем, представляется не совсем понятным, почему возможность финансового оздоровления организаций ЖКХ не рассматривается разработчиками проекта закона в рамках уже существующих и направленных на осуществление финансового оздоровления организаций институтов банкротства.

Кроме того, обращает на себя внимание и тот факт, что положения законопроекта содержат ряд существенных недостатков.

1. Так, исходя из содержания норм проекта закона, следует, что реструктуризация задолженности организаций ЖКХ возможна лишь в части задолженности по уплате налогов и сборов. Возможность реструктуризации задолженности перед третьими лицами проектом закона не предусмотрена. Кроме того, применение процедур финансового оздоровления возможно лишь в отношении организаций ЖКХ, чьи финансовые потери (убытки) возникли до 1 января 2006 года.

Таким образом, необоснованно ограничивается право на финансовое оздоровление организаций ЖКХ, имеющих задолженность перед третьими лицами, а также организаций, чья задолженность образовалась (может образоваться) после 1 января 2006 года.

2. Обращает на себя внимание тот факт, что нормы проекта закона ориентированы, прежде всего, на финансовое оздоровление унитарных предприятий, что ставит организации ЖКХ, созданные в указанной организационно-правовой форме в заведомо более выгодное положение относительно организаций иных организационно-правовых форм и форм собственности. Это, в свою очередь, влечет за собой невозможность создания конкурентного рынка услуг ЖКХ.

3. Нормы проекта закона, закрепляя необходимость осуществления определенных мероприятий, не содержат механизмов их практической реализации.

Так, проектом закона предусмотрено, что решение об отказе в утверждении плана финансового оздоровления организации ЖКК принимается органом местного самоуправления в случае наличия признаков экономической, финансовой или организационно-правовой неисполнимости представленной на утверждение программы финансового оздоровления.

Кроме того, в случае, если в результате анализа финансового состояния организации ЖХК будет сделан вывод о невозможности её финансового оздоровления без смены организационно-правовой формы или без создания дочернего хозяйственного общества, орган местного самоуправления вправе принять решение о необходимости изменения организационно-правовой формы организации либо о создании ею дочернего хозяйственного общества.

При этом отмечаем, что нормами проекта закона не определены критерии, которыми следует руководствоваться органам местного самоуправления при оценке наличия либо отсутствия признаков экономической, финансовой или организационно-правовой неисполнимости представленной программы финансового оздоровления организации ЖКК, а также невозможности финансового оздоровления организации ЖКК без смены ее организационно-правовой формы или без создания дочернего хозяйственного общества.

Полагаем, что указанный пробел создаст неприемлемые для деятельности организаций ЖКК условия, при которых возможность их финансового оздоровления будет поставлена в зависимость лишь от субъективного усмотрения должностных лиц органов местного самоуправления.

4. Исходя из содержания проекта закона, центральное место в решении задачи финансового оздоровления организаций ЖКХ должны занять территориальные комиссии по финансовому оздоровлению, на которые предполагается возложить полномочия по:

1) принятию решений о включении (об отказе во включении) организаций ЖКХ в программы финансового оздоровления;

2) формированию программ финансового оздоровления организаций ЖКХ и утверждению планов мероприятий по финансовому оздоровлению данных организаций;

3) осуществлению контроля за исполнением организациями ЖКХ и их кредиторами принятых в рамках заключенных между собой соглашений обязательств.

Вместе с тем, положения законопроекта не позволяют определить правовой статус данных комиссий. В частности, не представляется возможным установить, являются ли данные комиссии органами государственной власти, либо комиссии создаются и функционируют лишь в качестве совещательных органов. Кроме того, отсутствует ясность в том, кто и в каком порядке создаёт данные комиссии, а также кто осуществляет контроль за их деятельностью.

5. В соответствии с положениями проекта закона, в том случае, если будут сделаны выводы о невозможности финансового оздоровления организации ЖКХ, созданной в форме муниципального унитарного предприятия, без создания данной организацией дочернего хозяйственного общества, орган местного самоуправления вправе принять решение о необходимости создания муниципальным унитарным предприятием дочернего хозяйственного общества с передачей имущества предприятия в уставный капитал данного общества. При этом предполагается, что долговые обязательства унитарных предприятий перед кредиторами не прекращаются.

Нормами проекта закона, кроме того, предусмотрено, что со дня подписания соглашения о реструктуризации задолженности кредиторы, подписавшие данное соглашение, не вправе возбудить в отношении организации должника процедуру несостоятельности (банкротства). Причем, данный запрет действует до прекращения действия соглашения о реструктуризации задолженности.

Вместе с тем, не совсем понятно, каким образом создание организацией ЖКХ дочернего хозяйственного общества и передача данному обществу имущества организации, а также запрет на инициирование в отношении организации ЖКХ процедуры банкротства может в конечном итоге повлиять на финансовое оздоровление организации ЖКХ.

6. В соответствии с положениями проекта закона одним из способов реструктуризации задолженности организаций ЖКК является обязательное освобождение данных организаций от уплаты начисленных пени и штрафов по налоговым платежам и платежам во внебюджетные фонды. Со дня подписания соглашения о реструктуризации долгов приостанавливается начисление пеней и штрафов за несвоевременное погашение организацией ЖКК обязательств, по которым осуществляется реструктуризация. Обязательства организации ЖКК по уже начисленным штрафам (пеням) считаются прекращенными.

В связи с этим отмечаем, что в соответствии со ст.ст. 1, 6 Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ) нормы налогового законодательства, содержащиеся в иных федеральных законах, не могут противоречить НК РФ. Таким образом, установлен приоритет норм НК РФ перед нормами налогового законодательства, содержащимися в иных федеральных законах.

При этом в соответствии с пунктами 1, 9 статьи 46 НК РФ в случае неуплаты или неполной уплаты налога в установленный срок обязанность по уплате налога исполняется принудительно путем обращения взыскания на денежные средства налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя на счетах в банках. Указанные положения применяются также при взыскании пеней за несвоевременную уплату налога и штрафов в случаях, предусмотренных НК РФ.

Статья 109 НК РФ содержит исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающих возможность привлечение лица к ответственности за совершение налогового правонарушения. К таким обстоятельствам, в частности, относятся:

1) отсутствие события налогового правонарушения;

2) отсутствие вины лица в совершении налогового правонарушения;

3) истечение сроков давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Таким образом, исходя из содержания норм налогового законодательства, реструктуризация задолженности организаций ЖКХ не является основанием для освобождения данной организации от уплаты пеней и штрафов, а также основанием приостановления в отношении неё начисления пеней и штрафов. Ввиду этого обстоятельства положения проекта закона противоречат налоговому законодательству РФ.

 

Помимо отмеченных недостатков, свойственных нормам проекта закона, необходимо также учитывать не самую удачную практику применения Федерального закона от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей», взятого за основу при разработке проекта закона.

С момента вступления данного закона в силу прошло более 4 лет. Однако обращает на себя внимание тот факт, что положение сельскохозяйственных товаропроизводителей по-прежнему остаётся крайне сложным: задолженность данных лиц не сокращается, медленно растут инвестиции в сельское хозяйство. Крайне медленно проводится работа и по заключению соглашений о реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Кроме того, анализ применения норм Федерального закона от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ свидетельствует о том, что ход работы по реструктуризации задолженности сельскохозяйственных товаропроизводителей во многом зависит от руководителей территориальных комиссий. Имеет место затягивание процедуры финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей со стороны должностных лиц, в результате чего многие хозяйства не могут в полной мере использовать кредитные ресурсы, наращивать производство, создавать новые рабочие места, рассчитываться с кредиторами.

С учётом вышеизложенного нельзя назвать удачной и предложенную концепцию проекта закона, в связи с чем его положения нуждаются, на наш взгляд, в существенной корректировке.

Очевидно, что финансовое оздоровление организаций ЖКХ в предложенном варианте может привести только к дестабилизации гражданского оборота, нарушению прав кредиторов организаций ЖКХ, а также к созданию дополнительных рисков для потенциальных инвесторов.

При этом очевидно, что разработка новой редакции проекта закона должна быть осуществлена с учётом:

1) необходимости соблюдения интересов всех без исключения организаций ЖКХ, нуждающихся в финансовом оздоровлении;

2) необходимости соблюдения при погашении и (или) реструктуризации кредиторской и дебиторской задолженности организаций ЖКХ баланса интересов организаций ЖКХ и потребителей их услуг;

3) ориентированности норм законопроекта на создание условий для поступательного развития бизнеса в ЖКХ.

---