кандидат юридических наук

телефон 8 915 479 55 70

e-mail: Mlokshin@enisey.msk.ru

 

В настоящее время все с большей остротой обнаруживается коллизия в значении термина «поселения», используемого законодательством для регулирования земельных правоотношений с одной стороны, и  с другой стороны, в административном праве - для целей регулирования отношений по организации местного самоуправления на территории Российской Федерации.

 

Определение термина «поселение», содержащееся в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – «Закон о местном самоуправлении»), предусматривает, что под поселением понимается городское или сельское поселение, определения которых, предусмотренные тем же законом, в свою очередь содержат ссылки на такие термины как «город», «сельский населенный пункт», «поселок», значение которых законодательством не раскрывается.

 

Статья 11 Закона о местном самоуправлении содержит ряд важных предписаний, раскрывающих смысл, который данный закон вкладывает в термин «поселение», в частности:

 

(1)       вся территория субъекта федерация по общему правилу должна быть разграничена между поселениями, за исключением территорий с низкой плотностью сельского населения по перечню, утверждаемому Правительством РФ;

 

(2) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

 

(3) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

 

(4) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

 

Немаловажным является также и то обстоятельство, что Закон о местном самоуправлении практически не использует термин «черта поселения», вместо него упоминается граница поселения.

 

Вышеизложенное в совокупности с иными положениями Закона о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что понятие «поселение» для целей указанного закона не ограничивается территорией населенного пункта (города или поселка) и, соответственно, помимо территорий населенных пунктов поселение как муниципальное образование включает в себя и иные территории, находящиеся за чертой населенных пунктов, но расположенные в пределах границ соответствующих муниципальных образований, утвержденных законами субъектов Российской Федерации.

 

В вышеуказанном значение термин «поселение» используется в близком к земельному градостроительном законодательстве. В частности, Градостроительный кодекс проводит четкое различие между такими объектами градостроительного регулирования как территория поселения в значении муниципального образования и территория входящий в поселение отдельных населенных пунктов.

 

Указанное выше понимание термина «поселение» создает существенные проблемы для правоприменительной деятельности в области регулирования земельных правоотношений.

 

Так, согласно ст. 83 Земельного кодекса РФ (далее – «ЗК») землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий.

 

Очевидно, что говоря о поселении, ЗК имеет в виду исключительно территории населенных пунктов и их черту. Однако, поскольку прямо об этом в ЗК не говорится, принимая во внимание определение термина «поселение», предусмотренное Законом о местном самоуправлении, определить, что понимается в Главе XV ЗК под категорией земель «земли поселений» и какие земли относятся к данной категории, не представляется возможным, поскольку, следуя положениям Закона о местном самоуправлении все земли в пределах границ сельского или городского поселения придется отнести к категории «земли поселений», что противоречит как здравому смыслу, так и общей логике земельного законодательства.

 

Особенно остро данная проблема может проявиться в ближайшее время в связи с формированием на территории целого ряда субъектов РФ (Московской области, Республики Коми и т.д.) городских округов и иных городских и сельских поселений, включающих в себя территории целых районов, на которых зачастую имеется несколько населенных пунктов, а также в состав которых входят обширные территории, занятые землями лесного фонда, сельскохозяйственного и иного назначения.

 

До разграничения понятия «поселение» в широком смысле (как муниципального образования) и понятия «поселение» в узком смысле (как населенный пункт) фактически теряет смысл понятие «черта поселения», которой посвящена ст. 85 ЗК, поскольку закон не устанавливает, как данное понятие соотносится с понятием «граница поселения», подробно урегулированным Законом о местном самоуправлении.

 

Не позволяет ответить на вопрос о правовом значении понятия «черта поселения» и Федеральный закон от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Следовательно, лишенной четкого юридического смысла становится также и концепция перевода земельных участков в категорию «земли поселений» путем изменения черты поселения, имеющая огромное практическое значение для целей последующего хозяйственного использования таких участков (например, затрудняется широко используемый на практике перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли поселения для последующего строительства на таких землях жилых поселков или объектов инфраструктуры).

 

Таким образом, разный смысл, вкладываемый Законом о местном самоуправлении и Земельным кодексом РФ в понятие «поселение» создает на практике юридические коллизии, существенно затрудняющие хозяйственную деятельность физических и юридических лиц, а также гражданский оборот земельных участков. По нашему мнению, является необходимым скорейшее уточнение и корректировка положений прежде  Земельного кодекса РФ с целью разграничения понятий «поселение» и «населенный пункт», что позволит внести определенность и ясность в отношения, регулируемые Главой XV «Земли поселений» Земельного кодекса РФ.