Компетенция Банка развития в сфере управления публичными финансами
Силичева Полина Олеговна, юрисконсульт ООО «НПФ Тета»
Государственная корпорация Банк развития и внешнеэкономической деятельности (далее – Внешэкономбанк) учреждена ФЗ “О банке развития”.1
На первом этапе исследования следует определить организационно-правовой статус Внешэкономбанка.
С одной стороны, Банк развития как прямо указано в законе, является государственной корпорацией, следовательно, некоммерческой организацией (ст. 7.1 ФЗ “О Некоммерческих организациях”2), с другой стороны, в названии данного субъекта присутствует наименование “банк”.
В соответствии с ФЗ “О банках и банковской деятельности”3 банком признается кредитная организация, имеющая, на основании лицензии Банка России, исключительное право на осуществление совокупности банковских операций, исчерпывающий перечень которых содержится в данном законе. Далее, кредитная организация представляет собой коммерческую организацию, следовательно, банк - коммерческая организация. Свидетельствует ли это о противоречии правового статуса Внешэкономбанка?
В соответствии с абз.1 ст. 7 ФЗ “О банках и банковской деятельности” наименование кредитной организации должно содержать указание на характер осуществляемой деятельности, посредством использования слов “банк” или “небанковская кредитная организация”. Данные наименования вправе использовать только юридические лица, получившие лицензию на осуществления банковских операций Банка России (банки, кредитные организации) и государственная корпорация Внешэкономбанк (курсив мой – П.С.).
Следовательно, Внешэкономбанк осуществляет банковскую деятельность не на основании лицензии Банка России, а на ином основании, то есть юридическим фактом, с которым законодатель связывает начало банковской деятельности, не является получение лицензии.
В данном случае, юридическим фактом является принятие ФЗ “О банке развития”, в соответствии с ч. 8 ст. 13 Внешэкономбанк осуществляет банковские операции на основании этого федерального закона.
Следующий вывод заключается в том, что Банк развития не является в прямом смысле “банком”.
Осуществление банковских операций в таком контексте необходимо, по нашему мнению, рассматривать как оказание публичных услуг.
К полномочиям, осуществляемым Внешэкономбанком, в частности, относится страхование экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков.
В связи с принятием нормы, содержащейся в п. 8 ч. 3 ст. 3 ФЗ “О банке развития” при принятии закона велись споры. В первоначальной редакции у Внешэкономбанка отсутствовало полномочие по страхованию. После второго чтения в законопроект было добавлено полномочие по страхованию от коммерческих и политических рисков экспортных кредитов и контрактов в соответствии с законодательством РФ (курсив мой – П.С.) Это означало, что в соответствии с Законом РФ “Об организации страхового дела” Внешэкономбанк должен был осуществлять страхование посредством привлечения страховых организаций. Данный закон запрещает совмещать одному юридическому лицу деятельность по страхованию и кредитованию. Главная задача МЭРТ, как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в этой сфере, заключалась в том, чтобы вывести регулирование деятельности Внешэкономбанка из правового поля Закона РФ “Об организации страхового дела”4 и разрешить одновременно страховать и кредитовать. В последней редакции законопроекта, Внешэкономбанк осуществляет страхование коммерческих и политических рисков в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, а в Закон РФ “Об организации страхового дела” внесено положение, выводящее Банк развития из сферы действия закона.
В российском законодательстве отсутствует дефиниция “политического риска”. К политическим относят риски, связанные с невозможностью или задержкой валютных расчетов, с отзывом лицензий иностранного покупателя на импорт, с рисками неплатежа по торговым контрактам и кредитам в результате эмбарго на экспорт и импорт, с неконвертируемостью национальной валюты, с экспроприацией иностранных активов, с рисками неплатежа со стороны импортеров - государственных организаций, а также с военными действиями, с изменением политического режима.
В отличие от коммерческих рисков, они связаны с политико-правовыми факторами, например, с ограничением экономических прав и свобод в государстве.
Организации, осуществляющие страхование политических рисков, выступают в роле гарантов государства перед иностранными инвесторами, то есть обеспечивают последовательную, предсказуемую, стабильную политику государства.
Следовательно, страхование политических рисков относится к публичной сфере регулирования, являясь инструментом внешнеторговой политики.
В зарубежных государствах данный вид страхования, как правило, осуществляют уполномоченные правительством государственные органы или учреждения, например, в Великобритании страхование политических рисков осуществляет правительственное агентство – Департамент гарантии экспортных кредитов (the Export Credits Guarantee Department (ECGD)).5
Департамент подчинен министру по делам торговли и промышленности. Основными задачами этого ведомства, является содействие экспорту, посредством страхования экспортных кредитов, гарантируя возмещение тем британским банкам, которые предоставляют долгосрочные кредиты (более двух лет), страхование частного капитала от рисков войны, экспроприации и ограничений на перевод капитала.
Следует отметить, что с 1991 года ECGD приватизирован, с сохранением за Правительством Великобритании некоторых полномочий во внешнеэкономической сфере. Тем самым с указанного времени ECGD фактически утратил статус органа исполнительной власти.
В России страхование политических рисков помимо Банка развития осуществляет Росгорстрах, который является ведущей организацией на данном рынке.
Внешэкономбанк в целях снижения коммерческих рисков участвует в сделках, предусматривающих обязательства сторон компенсировать разницу, в случаях изменения цен на товары, ценные бумаги, курса соответствующей валюты, величины процентной ставки (ставки рефинансирования) 6 и уровня инфляции.
В сущности, данное полномочие означает, что Внешэкономбанк участвует в реализации государственной ценовой политики, представляющей собой совокупность властных методов вмешательства государства в процесс рыночного ценообразования, с целью перераспределения доходов между различными субъектами гражданского оборота.
Отметим, что основы ценовой политики, в соответствии с п. “ж” ст. 71 Конституции, отнесены к исключительному ведению РФ.
Правительство России выполняет общее руководство в сфере денежно-кредитной политики (п. “б” ст. 114 Конституции РФ), в частности, осуществляет деятельность по разработке и осуществлению мер по проведению единой ценовой политики (ст. 15 ФКЗ “О Правительстве РФ”)7.
Государственное регулирование цен осуществляется директивными и экономическими способами. Директивный способ означает прямое регулирования цен на основе нормативного правового акта; экономический способ предполагает косвенное регулирование цен, посредством предоставления бюджетных дотаций, льготных кредитов, налоговых льгот, компенсаций затрат производителям (курсив мой – П.С.).
Следовательно, Внешэкономбанк осуществляет косвенное участие в государственной ценовой политике.
Данное полномочие является логическим продолжением функции по страхованию политических рисков, так как, в данном случае, на Внешэкономбанк возлагается обязанность компенсировать затраты (убытки), возникшие вследствие изменения направления денежно-кредитной политики государства.
Резюмируя выше изложенное, Банк развития, осуществляя косвенное участие в государственной ценовой политике, одновременно, выступает как страховщик политических рисков, связанных с изменением денежно-кредитной политики, поскольку процентная ставка, курс валюты являются инструментами этой политики.
Внешэкономбанк, являясь государственной корпорацией, обладает особым для некоммерческих организаций публичным статусом, сходным по организационно-правовым формам деятельности с положением федеральных агентств РФ.
Следующим полномочием Внешэкономбанка в финансово-правовой сфере является участие в государственной инвестиционной политике,8 посредством реализации федеральных целевых и государственных инвестиционных программ, включая внешнеэкономические, предусмотренные нормативными правовыми актами РФ.
Внешэкономбанк участвует в реализации инвестиционных проектов на основе государственно-частного партнерства. Государственно-частное партнерство представляет собой форму сотрудничества государственных (муниципальных) органов и частных организаций с целью привлечения и дополнительного частного капитала в экономику. Однако государственно-частные партнерства имеют значение для развития приоритетных направлений экономики только в случае транспарентности процедуры отбора и свободной конкуренции частных партнеров. Главной задачей государства при выборе партнеров является создание недискриминационных условий для доступа частных организаций к развиваемым отраслям экономики. Взаимоотношения государства и данных организаций должны основываться на принципе равноправия участников гражданского оборота. В частности, этот принцип означает, что возможные риски, возникающие при осуществлении совместных проектов, распределяются равномерно между партнерами – публичными и частными субъектами. Следует отметить, реализация данного принципа возможна только посредством детальной правовой регламентации отношений, возникающих в результате государственно-частного партнерства. Данный институт получил широкое распространение в западных странах, например в странах ЕС государственно-частное партнерство осуществляется в области транспорта, здравоохранения, водоснабжения, общественной безопасности. Существуют разные формы государственно-частного партнерства, например, сотрудничество на основе концессионного соглашения. В соответствии с п. 1 ст. 3 ФЗ “О концессионных соглашениях”9 концессионным является соглашение, по которому одна сторона концедент (публично-правовое образование) обязуется предоставить другой стороне (концессионеру) на определенный срок права владения, пользования объектом концессионного соглашения (недвижимое имущество), а концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать данное недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту, осуществлять деятельность по эксплуатации этого имущества. По правовой природе концессионное соглашение отличается от договора коммерческой концессии (ст. 1027 ГК РФ). Данные договоры имеют различный субъектный состав, сторонами концессионного соглашения являются публично-правовое образование и предприниматель, организация, тогда как по договору коммерческой концессии - физические и юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, т. е. круг субъектов, имеющих право выступать на стороне концедента (правообладателя) последнего договора шире. Следующая отличительная особенность заключается в том, что объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, а объектом договора коммерческой концессии выступают исключительные права (фирменное наименование, коммерческое обозначение и т.д.). Концессионное соглашение, по сути, однотипно соглашению о разделе продукции.10 Другой формой государственно-частного партнерства является заключение бессрочного договора аренды земельного участка с условием, например, строительства какого-либо объекта, создания определенного количества рабочих мест, обеспечения определенного объема инвестиций. Государственно-частное партнерство может осуществляться в форме создания юридического лица - коммерческой организации на базе частной и публичной собственности. Внешэкономбанк, участвуя в реализации инвестиционных проектов на основе государственно-частного партнерства и балансируя на стыке публичных и частных интересов, осуществляет деятельность по привлечению частного капитала в экономику, что способствует модернизации инфраструктуры, развитию приоритетных для общества социально-экономических направлений.
Банк развития реализует функции по обеспечению финансовой и гарантийной поддержки экспорта российских организаций, предоставляет государственные гарантии отечественным экспортерам промышленной продукции российским и иностранным банкам, кредитующих экспортеров, импортеров, банки-нерезиденты и иностранные государства при осуществлении экспорта промышленной продукции. Ранее данные полномочия осуществляло ЗАО Росэксимгарант, принадлежавшее ЗАО Росэксимбанку, акции которого находятся в собственности Внешэкономбанка.11 Внешэкономбанк, реализуя это полномочие, выступает в качестве гаранта исполнения публично-финансовых обязательств, в том числе перед иностранными банками и государствами, то есть Банку развития делегируются властные полномочия в области управления публичными финансами. Исследуемая государственная корпорация осуществляет деятельность по учету использования, обслуживанию и погашению государственных кредитов и займов, предоставленных РФ иностранным государствам, в том числе выполняет расчетные операции. В этом случае Внешэкономбанк наделяется полномочиями государственного органа, наряду с Центральным банком РФ, в области осуществления государственной кредитной политики, в широком смысле указанные функции означают участие Банка развития в распоряжении публичными (бюджетными) финансами, так как эти кредиты становятся бюджетными средствами РФ.
Анализируя сложившееся политико-экономическое положение в России, при первом приближении, можно сделать вывод о расширении сферы участия субъектов частного права в осуществлении публичных функций, о рассредоточении государственной власти не только по горизонтали, между ветвями власти, но и по субъектной вертикали, здесь мы имеем ввиду делегирование полномочий в сфере управления публичными финансами, имманентно присущих публично-правовым образованиям, субъектам частного права. Однако в действительности такое положение свидетельствует не о прогрессе капитализма, экономического либерализма и общего уровня свободы, а скорее о возвращении к плановой, командной, в долгосрочной перспективе неэффективной экономике. По нашему мнению, институт государственной корпорации ведет к слиянию государственной, а точнее чиновничьей власти, с частным капиталом, порождая произвол и коррупцию. Современные реалии связаны не столько с отсутствием приверженности рыночным принципам и правовым традициям, сколько с общим уровнем доверия в обществе, который проявляется как на индивидуальном уровне, так и на уровне социальном (доверие к общественным институтам и государству в целом). Экономический прогресс можно рассматривать как результат внутренней гармонии общества, но обретение этой гармонии возможно лишь в процессе эволюции культуры общества, в соответствии с которым нельзя миновать отдельные ее этапы. России предстоит долгий путь, в ходе которого должна сложиться новая система ценностей, основанная на праве как равной меры свободы индивидов.
Сноски:
1 ФЗ от 17.05.2007. № 82-ФЗ “О банке развития”. По материалам СПС Консультантплюс.
2 ФЗ от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 01.12.2007) “О некоммерческих организациях”. По материалам СПС Консультантплюс.
3 ФЗ от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 02.11.2007) “О банках и банковской деятельности”. По материалам СПС Консультантплюс.
4 Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 (ред. от 29.11.2007) “Об организации страхового дела в Российской Федерации”. По материалам СПС Консультантплюс.
6 Ставка рефинансирования ( в англосаксонских странах - учетная ставка) – это процентная ставка по ссудам, предоставляемым центральным банком коммерческим банкам. Следует отметить, что изменение ставки рефинансирования воздействует, главным образом, на инвестиционные расходы, а точнее, величина инвестиционных расходов изменяется обратно пропорционально ставке рефинансирования.
7 ФКЗ от 17.12.1997. № 2-ФКЗ (ред. от 02.03.2007) “О Правительстве Российской Федерации”. По материалам СПС Консультантплюс.
8 Инвестиционная политика – система мер, направленных на установление структуры и масштабов инвестиций, направлений их использования и источников получения в сферах и отраслях экономики. Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007.
9 ФЗ от 21.07.2005. № 115-ФЗ (ред. от 18.11.2007) “О концессионных соглашениях”. По материалам СПС Консультантплюс.
10 См.: ФЗ от 30.12.1995 № 225 (ред. от 29.12.2004) “О соглашениях о разделе продукции”. По материалам СПС Консультантплюс.
11 Учрежден Постановлениями Правительства РФ № 633 от 7.07.1993 “Об образовании Российского экспортно-импортного банка” и № 16 от 11.01.1994 “О Российском экспортно-импортном банке”. ЗАО Росэксимбанк как имущественный комплекс входит в состав уставного капитала Банка развития.
