В настоящее время понятие транспарентности нельзя считать вполне сформировавшимся юридическим понятием. Под транспарентностью принято понимать информационную прозрачность (от английского «transparent» - прозрачный). В русском языке синонимами термина «транспарентность» можно было бы считать «открытость», «гласность», «публичность». Но ни один из названных терминов, хотя и близких по значению, на наш взгляд, не раскрывает содержания термина «транспарентность» полностью. Принцип транспарентности в научной литературе называется в числе принципов конституционного права.1 Но нам видится необходимым закрепление механизма реализации принципа транспарентности в рамках информационного законодательства. Открытость, гласность и публичность, могут рассматриваться как элементы транспарентности. Но с позиций информационного права главной составляющей транспарентности следует считать доступность. Открытость, гласность и публичность при этом выступают скорее средствами, обеспечивающими доступность той или иной информации.
Доктринальные характеристики всех трех названных выше категорий подтверждают наши выводы. Например, открытость судебного заседания означает, что любой гражданин, желающий присутствовать на нем, может находиться в зале судебного заседания без каких-либо дополнительных разрешений. Гласность отчасти связывается с регламентированием закрытия судебного заседания, а отчасти с регламентом открытых заседаний. Публичность, по существу (во всяком случае в одном из своих значений) означает «осуществление власти открыто, в присутствии публики».2 Интересно то, что упомянутые выше авторы, анализируя проблему транспарентности судопроизводства, приходят к выводу, что открытость и публичность судебного процесса (фактически доступ к информации в устной форме) не обеспечивают собственно транспарентность судопроизводства. Очевидна необходимость в документировании процессуальной информации (судебных актов) с целью создания доступных информационных ресурсов.
В конечном итоге, допустимо, исходя из смысла правовых норм и положений доктрины, заключить, что транспарентность обеспечивает информационную прозрачность (открытость) различных видов деятельности и процессов, происходящих в обществе. Транспарентность обеспечивается путем определения точек сбора информации, трансформации информации в объективную форму (документирование), аккумуляции и систематизации документированной информации (создание информационного ресурса) и обеспечения коммуникативности ресурсов (создание инфраструктуры ресурсов). Общие правила документирования и формирования информационного ресурса, а также требования к документу и ресурсу, как продуктам информационной деятельности, должны составить первый уровень регулирования. Второй уровень регулирования, следовательно, составят нормативные акты, регулирующие собственно деятельность. В них, в соответствии с требованиями базового закона об информационной деятельности, должен быть закреплен «механизм транспарентности».
Механизм транспарентности может быть обеспечен только совокупностью законов. Каждый федеральный или иного уровня закон должен содержать нормы, закрепляющие механизм транспарентности самого нормативного акта, а также регулируемой этим актом деятельности. Авторы Концепции Информрегулирования указывают (и это представляется совершенно правильным), что каждый закон должен иметь некую информационную систему. Под информационной системой закона авторы названной Концепции предлагают понимать законодательные положения, которые обязывают уполномоченный орган власти создать и поддерживать в надлежащем состоянии открытую информационную систему, раскрывающую всю необходимую информацию о правах и обязанностях субъектов отношений, уполномоченном органе и всех необходимых действиях и процедурах, которые требуются для реализации участниками отношений своих прав и обязанностей, установленных в соответствующем законе, а также в подзаконных актах.3 Предлагаемая здесь информационная система и может рассматриваться как вариант механизма транспарентности закона (законодательства). Но при этом возникает вопрос о том, каким образом обеспечить принятие законов и иных нормативных актов, закрепляющий весь необходимый инструментарий правоприменения и правореализации. Анализируя данную проблему, мы приходим к выводу, что транспарентность законодательства, как и информационная прозрачность в обществе в целом, находится в определенной зависимости от качества нормативного правового акта.
Рассматривая в свете изложенного выше проблему реализации права граждан на получение субсидии для приобретения жилого помещения из федерального бюджета в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 – 2010 годы, мы полагаем, что законодательство, регулирующее возникающие при этом отношения, не содержит механизм транспарентности деятельности субъектов, участвующих в данной программе. Телеология указанного законодательства достаточно очевидна. В соответствии с пунктом 6 раздела I Постановления Правительства Российской Федерации № 675 от 17.09.2001 (ред. 03.07.2007) «О Федеральной жилищной программе «Жилище» на 2002 -2010 годы» принцип адресного предоставления безвозмездных субсидий на приобретение жилья обеспечивает гражданам решение жилищной проблемы. Основными целями и задачами, например, подпрограммы «Государственный жилищный сертификат» является оказание гражданам, перед которыми государство имеет неисполненные обязательства по обеспечению жильем, финансовой поддержки с целью обеспечения граждан жильем. Поскольку вся программа направлена на исполнение государством обязательств перед гражданами, их интересы должны были бы, казалось, определять решения и действия всех остальных субъектов, участвующих в реализации программы. Но, как оказалось, на деле реализация права на получение субсидии может стать невозможной, по причинам, которые гражданин никаким образом ни предвидеть, ни просчитать не в состоянии. Ситуация, которую мы намерены рассмотреть далее, наверняка не является единичной, а потому представляет интерес не только с точки зрения анализа теоретических проблем транспарентности, но и с позиций реального нарушения прав граждан, несущих при этом существенный ущерб, в том числе и материальный, который и возместить – то невозможно из-за видимого отсутствия виноватых.
Ситуация состоит в следующем: гражданкой Д. был получен жилищный сертификат на основании подпункта «б» пункта 5 Постановления Российской Федерации от 21.03. 2006 года № 153 «О некоторых вопросах реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральных законодательством» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы. Фактически субсидируемые средства в настоящее время не являются достаточными для приобретения даже вторичного жилья, по крайней мере, в городах. Гражданка Д. заключила договор, на основании которого к ней перешла доля в праве общей собственности на жилой дом. При этом сделка была, безусловно, выгодной, поскольку в результате гражданка могла пользоваться изолированным помещением с отдельным входом, которое впоследствии легко было переустроить в отдельную квартиру. Сделка была надлежаще зарегистрирована, но после предоставления в банк документов, гражданке было отказано в предоставлении средств на том основании, что приобретение доли в праве не является приобретением жилого помещения в соответствии со ст. 16 Жилищного кодекса Российской Федерации. Анализируя ситуацию, мы видим, что предусмотреть отказ гражданка не могла, поскольку законодательство не содержит запретов на приобретение долей в праве собственности на жилые помещения для владельцев государственных жилищных сертификатов. При приеме документов сотрудники регистрационной службы также подтвердили, что таких запретов нет, важно только, чтобы жилье было благоустроенным, а его площадь достаточно велика. Впоследствии сотрудники банка признавали, что договор был бы принят к оплате, если бы в нем наряду с указанием доли, упоминалось, что данная доля соответствует части дома определенной площади. Оставим без комментариев и основания отказа, и требования соотнести идеальные и реальные доли, что невозможно в принципе. Проанализируем только последствия.
Сотрудники банка в сложившейся ситуации твердо стояли на том, что у них есть право отказывать в оплате, оставляя без ответа вопрос, откуда гражданин мог или должен был узнать, например, перечень оснований для отказа. Не удалось гражданке Д. получить и разъяснения банка в отношении путей выхода из сложившейся ситуации. Сотрудники банка (разумеется, только устно) пояснили, что они будут принимать и рассматривать в установленный месячный срок все дополнительные документы, письма и т.д. Самым простым с точки зрения затрат времени, а в данной ситуации время имело решающее значение – срок действия сертификата ограничен, было расторжение договора и поиск нового варианта решения жилищной проблемы. Тем более, что даже в судебных органах гражданке в частном порядке дали понять, что шансов выиграть судебный процесс против банка практически нет. В итоге, не решившись на многомесячные судебные тяжбы с неизвестным исходом, гражданка Д. соглашается на расторжение договора в судебном порядке (который в данном случае неизбежен). При этом она возмещает пострадавшей стороне (продавцу) все расходы, а именно пошлину за государственную регистрацию при заключении сделки, пошлину за подачу иска, исчисленную в соответствии с ценой имущественного иска, пошлину при регистрации расторжения договора. Кроме того, продавец счел себя вправе не возвращать полученный им задаток, благо он был невелик. Такова цена ошибки. Чья была ошибка?
Со своей стороны считаем, что отказ банка в любом случае противоречит принципам, целям и задачам Федеральной программы. Даже если, такой отказ не является нарушением Буквы закона (что тоже еще не факт), он, безусловно, противоречит его Духу. Но самым важным с позиции обозначенной нами темы является то, что описанная выше ситуация иллюстрирует последствия нетранспрантности в данном случае как законодательства о жилищной программе, так и законодательства о банковской деятельности. Отсутствие транспарентности делает заложенные в правовых нормах возможности декларативными и фиктивными. В итоге, приходится признать, что создается проработанная, в целом, логичная и оформленная система правовых норм, как, кстати, итог сложной интеллектуальной работы, направленная на решение определенной существующей в обществе проблемы, на основе этих норм создается глобальная инфраструктура, затрачиваются колоссальные средства, и все это не срабатывает на самом заключительном этапе, по существу, и уж однозначно с точки зрения лица, столкнувшегося с этим, из-за прихоти, произвола неких субъектов. По наблюдению Н.Г. Чернышевского «Основное наше понятие, упорнейшее наше предание – то, что мы во все вносим идею произвола. Юридические формы и личные усилия для нас кажутся бессильны и даже смешны, мы ждем всего, мы хотим все сделать силою прихоти, бесконтрольного решения; на сознательное содействие, на самопроизвольную готовность и способность других мы не надеемся, мы не хотим вести дела этими способами…»4 Полагаем, для нашей страны отсутствие транспарентности законодательства, власти, деятельности отражается в массовом сознании как неистребимость произвола, а, следовательно, невозможность свободы.
1 Анишина В.И. Принцип гласности, открытости и транспарентности судебной власти: проблемы теории и практики реализации. / В.И. Анишина. // Мировой судья. – 2006. - № 11; Стецовский Ю.И. О транспарентности власти и конституционной законности. / Ю.И. Стецовский. // Адвокат. – 2006. № 12.
2 Анишина В.И. Принцип гласности, открытости и транспарентности судебной власти: проблемы теории и практики реализации. / В.И. Анишина. // Мировой судья. – 2006. - № 11.
