Проблемы реализации исполнительного производства

Бузыка Денис Михайлович

deni025111@mail.ru

Проблемы реализации на стадии формирования исполнительного документа

 

Фактическое положение сторон в исполнительном производстве таково, что при обращении в ФССП, взыскатель, как правило, имеет дело с недобросовестными и, более того, злонамеренными должниками. Законопослушные субъекты, которые признают долг, обычно исполняют предписания закона добровольно и своевременно, и поэтому кредиторам нет нужды обращаться в суд (или иные органы, компетентные выдавать исполнительные документы); если же законопослушный субъект не согласен с требованием кредитора, он, тем не менее, гасит долг добровольно сразу после вступления судебного решения в законную силу, и необходимость принудительного исполнения не возникает. Чем позже начнутся исполнительные действия, тем больше шансов к тому, что недобросовестный должник спрячет, подвергнет отчуждению, уничтожит имущество, на которое может быть обращено взыскание, создаст иные препятствия для реализации исполнительного документа. Кроме того, должники зачастую имеют несколько взыскателей, что вызывает конкуренцию последних и промедление с реализацией исполнительного документа опять же может привести к уменьшению размера взысканного или к полной невозможности взыскания. Должники - физические лица могут покинуть место своего пребывания (выехать в другой район, регион или за рубеж), их может постичь болезнь или смерть, должники - юридические лица могут прекратить хозяйственную деятельность, скрыть или уничтожить отражающие ее документы, распустить персонал и т.д., что также серьезно затруднит или сделает практически невозможным взыскание. а время работает на должника и против взыскателя. Состояние дел осложняется еще и тем, что на данный момент уровень жизни приставов, как и многих других работников ФССП сложно назвать достойным, а нагрузка на специалиста, условия его деятельности зачастую оставляют желать лучшего; поэтому при возможности выбора, даже в отсутствие коррупционных намерений выбор осуществляется в сторону минимизации нагрузки.

 

Судебные приказы

Проблемы в реализации исполнительного документа возможны уже при его формировании; ГПК РФ предусматривает институт отказа в принятии заявления о выдаче судебного приказа - в течение трех дней со дня поступления заявления о вынесении судебного приказа суд при наличии оснований,¹ выносит определение об отказе в принятии заявления. Но действующее гражданское процессуальное законодательство не предусматривает возможности обжалования такого определения, и незаконный отказ в принятии заявления о вынесении судебного приказа препятствует дальнейшему движению дела в порядке приказного производства, и взыскатель лишается права на рассмотрение его заявления в упрощенной процедуре, что делает ее менее доступной в сравнении с исковым производством. С одной стороны, отсутствие права на обжалование определения об отказе в принятии заявления о выдаче судебного приказа вызвано спецификой приказного производства,, а с другой - в данном случае возникает ситуация, когда суд сам вместо лица, обращающегося за судебной защитой, определяет выбор судебного производства, в рамках которого эта защита будет предоставляться, что само по себе нарушает принцип диспозитивности гражданского процесса, в соответствии с которым лишь заинтересованное лицо определяет способ и порядок защиты своего нарушенного права. Во-вторых, большому сомнению подвержено положение об основании приказа на сделке, совершенной в простой письменной форме в связи с юридической неграмотностью населения и повсеместным недоверием к органам государственной власти; на практике возможны злоупотребления правом,² и поэтому существующие предложения по ещё большему упрощению процедуры судебного приказа в условиях существующей российской правовой реальности представляются преждевременными. В практике автору встречался случай злоупотребления возможностями приказного производства коммерческим банком при предоставлении своих услуг населению - после подписания договора о предоставлении займа через некоторое время (даже когда клиент отказался от услуг банка и займом не пользовался) после рассмотрения мировым судьей заявления банка с приложением письменного договора к работодателю клиента направлялся судебный приказ (ввиду сложности оповещения клиент уведомлений от банка и суда не получал) о взыскании суммы займа с процентами за пользование и неустойки ввиду просрочки платежа. Не зная своих прав и не имея фактической возможности доказывания своей правоты, клиент банка в итоге вынужден был заплатить сумму несуществующего долга. В-третьих, отсутствие мотивировки в судебном приказе приводит на практике к ограничению его трансграничного действия, что особенно актуально в рамках государств - участников СНГ. Действующий ГПК РФ не содержит обязанности мирового судьи указывать в судебном приказе мотивы его принятия, и, как следствие, на практике возникают проблемы определения содержания судебного приказа - иностранные суды отказывают в его исполнении, поскольку там не приводятся либо приводятся, но незначительно мотивы, по которым судья пришел к определенным выводам. В практике был случай отказа в принятии судебного приказа о выплате алиментов на ребенка от отца - гражданина Турецкой Республики. Следует думать, что упрощение судебных процедур не должно проводиться за счет упрощенчества в отношении содержания и формы актов правосудия³.

 

Трудности реализации иных исполнительных документов

В отношении актов органов с несудебной юрисдикцией следует отметить что, указанные требования органов приобретают силу исполнительных документов, только в тех случаях, когда законодательством РФ не установлен иной порядок исполнения⁴, и в соответствии с КоАП РФ постановления органов (должностных лиц) о наложении штрафов на физических лиц (граждан) должны направляться для принудительного исполнения приставам только в том случае, если должники добровольно не исполняют указанные в постановлениях требования и не работают (не имеют постоянного дохода). Если же возникает необходимость взыскания дополнительных санкций, например пени, то обязательным условием является обращение в суд;⁵ указанный закрепленный законом порядок осложняет работу пристава и на практике взыскание часто заходит в тупик.

Возникает вопрос о регулируемой законом возможности исполнения при отсутствии постоянного места жительства по месту пребывания взыскателя; местом жительства гражданина признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает⁶ - в жилом доме, квартире, общежитии и тому подобное в качестве собственника по договору найма (поднайма), по договору аренды либо на иных предусмотренных российским законодательством основаниях, и место жительства, по общему правилу, должно совпадать с местом регистрации⁷. Решением пробела видится в установлении судом места жительства гражданина на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с регистрацией его компетентными органами, то есть отказ в приеме заявления взыскателя может быть обжалован в суде на основе признания места жительства настоящего местонахождения взыскателя. Исходя из этого, предъявить иск по месту фактического пребывания взыскателя можно, представив суду доказательства того, что взыскатель не проживает по месту регистрации, а постоянно или преимущественно проживает вне места регистрации⁸.

Проблемы исполнения при самостоятельном обращении взыскателя в банк, иную организацию или лицу

Существует также пробел в отношении взыскания самим взыскателем периодических платежей на сумму более 25 000 рублей. Хотя подобная практика, по всей видимости, пока является редкостью, из буквального толкования закона следует, что в данном случае банком может быть правомерно отказано в исполнении решения, и для реализации решения суда взыскателю придется обращаться в ФССП. В Законе также не установлено срока, в течение которого при отсутствии денег на счете исполнительный лист должен быть возвращен взыскателю, что дает широкие возможности для злоупотребления правом⁹ - ведь невозвращение исполнительного документа препятствует дальнейшему ходу принудительного взыскания. Представляется, что на практике в таком случае самым быстрым и логичным является получением взыскателем дубликата исполнительного документа, направляемого уже в ФССП, и нарушение уже указаний пристава влечет наложение административного штрафа на банк или иную кредитную организацию в размере половины от денежной суммы, подлежащей взысканию с должника, но не более одного миллиона рублей.¹⁰ Возмещение неполученных со счета должника расходов хоть и возможно в исковом порядке взыскателем, но доказать факт наличия денежных средств на банковском счету должника в момент его обращения с исполнительным документом взыскателя представляется крайне сложным. Следует добавить, что в случае неоднократного в течение одного года виновного неисполнения содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (со вкладов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счетах (во вкладах) указанных лиц ЦБ РФ может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций¹¹, однако представление в ЦБ РФ доказательств вышеуказанного факта также представляется невыполнимым.

Законом определено, что исполнительное производство должно быть закончено в двухмесячный срок¹². Если должник догадается закрыть банковский счет, указанный в спорном договоре, а также иной свой счет, то взыскатель не сможет взыскать деньги с помощью банка и будет вынужден обратиться к приставу-исполнителю, который, возбудив производство, может уволиться, заболеть или просто забыть своевременно направить должнику постановление о взыскании денежных средств¹³.

 

Проблемы исполнения при обращении в ФССП

 

При обращении взыскателя в ФССП с нотариальной надписью пристав может обосновать свой отказ приказом Минюста России,¹⁴ согласно которого признано утратившим силу письмо Минюста России от 26.01.1995 N 09-1600/13 об исполнительной надписи органов, совершающих нотариальные действия, то есть фактически приставам рекомендовано не принимать исполнительные надписи нотариусов для исполнения, что потребует обжалования отказа в суд и затянет исполнение требований документа.

Большим пробелом, дающим широкие коррупционные возможности со стороны пристава, является наличие дискреционных формулировок. Типичным примером явного, прямо предусмотренного законом, выбора является регулирование полномочий должностного лица по формуле "может", "вправе", либо сильно размытыми формулировками, вообще сложными к применению.¹⁵ Возможно нарушение соотношения прав и обязанностей сторон и пристава - так право сторон не подкрепляется соответствующими обязанностями со стороны пристава и дает приставу возможность выбора, исходя из личного усмотрения: либо разрешить ходатайство взыскателя или должника немедленно после его заявления, либо, формально не нарушая закон, вообще не рассматривать поступившее от взыскателя или должника ходатайство длительное время (вплоть до момента, когда ходатайство утрачивает смысл), поскольку порядок и срок разрешения поступивших ходатайств, уведомления о результатах рассмотрения и место хранения документов не регламентированы; более того, у пристава есть возможность вообще не рассматривать ходатайства, и не принимать по ним какого-либо решения и даже не приобщать ходатайства к материалам исполнительного производства, что препятствует надлежащему контролю за работой указанных должностных лиц.

Арест на имущество должника налагается не позднее одного месяца со дня вручения должнику постановления о возбуждении исполнительного производства, а в необходимых случаях - одновременно с его вручением¹⁶; в то же время понятие "необходимых случаев" в исполнительном законодательстве не раскрыто, и пристав стоит перед выбором между применением или неприменением нормы закона о немедленном аресте имущества должника, и вправе руководствоваться при этом собственным усмотрением. Также по заявлению взыскателя пристав одновременно с вынесением постановления о возбуждении исполнительного производства вправе произвести опись имущества должника и наложить на него арест, о чем указывается в этом постановлении¹⁷. Однако в такой редакции опять означает предоставление должностному лицу ничем не ограниченного выбора между двумя вариантами поведения: удовлетворить соответствующее заявление взыскателя или отказать в этом. При прочих равных условиях и в отсутствие коррупционного мотива выбор, тем не менее, скорее склонится в пользу неприменения ареста имущества (т.е. в пользу должника), потому что этот вариант означает меньшую нагрузку и ответственность пристава. При этом права взыскателя, обычно располагающего более полной информацией о должнике и его имущественном положении, и более точно предполагающем, как должник поведет себя в ходе исполнительного производства при непринятии такой меры, как арест, будут ущемлены, поскольку принято и вступило в законную силу соответствующее решение суда или иного юрисдикционного органа, от исполнения которого должник уклоняется, а также потому, что за должником сохраняется право на обжалование ареста. В практике автора был случай продажи зарегистрированной на одного из супругов приобретенной в период совместной жизни квартиры - без применения ареста отчуждения последней было формально правомерным.

Копия постановления о возбуждении исполнительного производства не позднее следующего дня после дня его вынесения направляется взыскателю, должнику¹⁸, и важные правовые последствия закон связывает не с фактом направления, а с фактом вручения соответствующих документов должнику или иным лицам в ходе исполнительного производства, однако при этом на пристава законом не возлагается обязанность отслеживать и фиксировать вручение копии взыскателю и должнику, а также в разумный срок принимать дополнительные меры для вручения копии, если направленный по почте документ не вручен. Нет такой обязанности у пристава и относительно направления иных важных документов (запросов о наличии имущества у должника, копии постановления о возвращении исполнительного документа, самого исполнительного документа и др.) Но если постановление не вручено, нет оснований и ожидать добровольного исполнения, кроме того, если должнику в установленном порядке не вручена копия постановления, обычно также нет оснований утверждать, что должник знает о вступлении в законную силу соответствующего судебного акта. Это, в свою очередь, препятствует привлечению должника-гражданина или руководителя организации-должника к административной либо уголовной ответственности за уклонение от исполнения судебного акта,¹⁹ ибо нельзя признать человека виновным в неисполнении судебного акта, если не доказано, что он знал о существовании этого акта. Таким образом, невозможно и исполнение по производствам неимущественного характера, где ответчиком от организации выступает руководитель государственного органа, в действительности злостно уклоняющийся от исполнения решения суда. Течение срока для наложения ареста на имущество должника начинается со дня вручения должнику постановления о возбуждении исполнительного производства. Поэтому, юридически формально, если нет свидетельства вручения, течение срока не начинается, арест имущества должника не происходит, исполнительное производство буксует и взыскание становится проблематичным²⁰. В практике автора есть случай фактического отказа в выполнении судебного решения по выдаче изъятого ранее паспорта транспортного средства и регистрации машины начальником МРЭО города Выборга - при прямом обращении взыскателя (уже после возбуждения исполнительного производства) должностное лицо официально ответило, что никакие постановления пристава им не получались, и о судебном решении вообще стало известно лишь при личном обращении взыскателя - в то время как процессуальные сроки обжалования бездействия пристава уже давно прошли (а устные обращения взыскателя в выборгское отделение ФССП происходили постоянно в течение 2007 и 2008 годов).

Отсутствует регламентация такого важного процессуального действия, как розыск. С учетом отсутствия уже указанного соотнесения прав сторон с обязанностями пристава при исполнении судебного акта возможность розыска должника полностью зависит от усмотрения пристава, также сомнительно положение о том, что розыск должника (кроме защищаемых законом случаев) возможен только при наличии согласия взыскателя нести бремя расходов по розыску и авансировать указанные расходы; неясны размер авансового взноса и методика его расчета, вопросы возврата авансового взноса, и возвращается ли полностью авансовый взнос взыскателю, если розыск должника не дал положительных результатов; отсюда можно сделать вывод, что институт розыска должника на сегодняшний день является фактически не действующим²¹, а возможность его применения или отказа в этом предполагает возможность широкого развития коррупции

В целом в отношении применения приставом административного и уголовного закона есть ряд серьезных упущений. Неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований предусматривает применение к должнику исполнительного сбора и штрафа, но в случае уважительных причин их применение может быть обжаловано, При обнаружении в действиях лиц признаков преступления, не подведомственного следствию органов ФССП, (например, мошенничества, уклонения от уплаты налогов), последние обязаны передать дело в МВД; на это уходит определенное время, и активы должников тем временем "уводятся" - становятся юридически недоступными. Есть предложения по установлению "альтернативной подследственности" по ряду дел: статьи 199 - "Уклонение от уплаты налогов с организации", 159 - "Мошенничество", 160 - "Присвоение или растрата", 165 - "Причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием", 170 - "Регистрация незаконных сделок с землей", 194 - "Уклонение от уплаты таможенных платежей", но есть твердые сомнения в том, что компетенции ФССП в ближайшие годы хватит для реализации "альтернативной подследственности²²"

Возникает вопрос и о возможности применения к иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории России, такой меры, как временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации²³, поскольку она может применяться в отношении любых должников, а не только граждан нашей страны, отдельные правила ее применения определены на подзаконном уровне.²⁴ Следует учитывать, что для использования такой меры на иностранных граждан возникнет ряд практических вопросов: о визовом режиме, поскольку при ограничении выезда может закончиться срок действия визы; о месте жительства, поскольку постоянное место жительства иностранного гражданина, как правило, находится за рубежом и в России он может не располагать жилым помещением для проживания, и так далее.

В исполнительном производстве существует необходимость участия прокурора, которая объясняется тем, что прокурор может предъявлять иски: а) для защиты прав лиц, нуждающихся в ней, но не имеющих возможности осуществления самостоятельной защиты (дети, престарелые, физически немощные и др.); б) для защиты государственных и общественных интересов как представитель государства. В соответствии с законом²⁵ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами и должностными лицами государственных и негосударственных образований, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. В то же время надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с законом о прокуратуре осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры²⁶. Все перечисленное касается в том числе надзора за исполнением законов приставами, то есть, по сути, в настоящее время существует целое направление прокурорского надзора - общественные отношения, возникающие в процессе исполнительного производства, в первую очередь - законность принимаемых приставами мер и выносимых правовых актов; представляется, что в поле зрения прокуроров должно находиться и исполнение приставами других законодательных актов, нарушение которых возможно в ходе осуществления ими своей деятельности (например, федеральных законов "Об основах государственной службы Российской Федерации", "Об оружии" и ряда других).

Между тем в самом Законе об исполнительном производстве нормы о процессуальном положении прокурора полностью отсутствуют и в настоящее время нет действенного механизма реализации указанных полномочий прокурора, как в качестве властного надзирающего органа, так и представителя государственных интересов и прав лиц, нуждающихся в ней, но не имеющих возможности осуществления самостоятельной защиты. То есть с юридически формальной стороны прокурор лишен возможности обращения в качестве представителя стороны в ФССП, банк, иную организацию или лицу, отсутствует и правовая основа оспаривания действий (бездействий) последних в суде - словом, нет итогового доведения до логичного окончания правовой защиты указанных субъектов и интересов.

Пробелы закона и злоупотребление правом иммунитета имущества

 

При обращении взыскания на имущество пристав сталкивается с иммунитетом имущества должника, и порой установленная законом защита противоречит смыслу всего закона либо вообще не имеет регламентации. При проведении процедуры взыскания, с одной стороны, должнику предоставлено право указать те виды имущества или предметы, на которые следует обратить взыскание в первую очередь, с другой - окончательная очередность обращения взыскания на имущество должника определяется приставом с учетом, во-первых, положений законодательства и, во-вторых, фактических обстоятельств (состояния имущества, его ликвидности и др.). На практике достаточно часто возникает вопрос о правомерности обращения взыскания на имущество, на которое должник указал как на объект для первоочередного обращения взыскания, но такое указание сделано с нарушением очередности, установленной законодательством об исполнительном производстве. Представляется, что пристав вправе обратить взыскание на имущество, указанное должником, без соблюдения правил очередности

В законе четко прописан перечень оставляемого должнику имущества, что не лишает последнего возможности злоупотреблением правом, причинами чего являются и размытость формулировок, и отсутствие должного правового регулирования. Так, законом сохраняется за должником предметы обычной домашней обстановки и обихода, но предельная стоимость и количество таких предметов не предусмотрено, что позволяет должнику сохранять за собой такие возможные к обращению ко взысканию вещи, как, например, теле- и видеоаппаратура, дорогие предметы бытовой техники, другие предметы, не признаваемые предметом роскоши. То же относится и к единственному для проживания должника и членов его семьи жилому помещению, кроме случаев обременения его ипотекой. При совместном владении и проживании в таком жилом помещении других жильцов обращения взыскания возможно лишь с продажей доли собственности в таком помещении, которая, как представляется, будет иметь малую ликвидность при продаже с торгов, особенно если в небольшом помещении (чаще - квартире, комнате) собственниками и жильцами является большое число человек, и взыскателю при несостоявшейся продаже доли достанется только право пользования таким помещением. Также в случае, например, регистрации за должником единственного жилого помещения, каким может быть и трехэтажный особняк, законом не разработана возможность разумного соотношения принципа неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи и основной задачи исполнительного производства - исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, и, по сути, является злоупотреблением права. В практике автора был случай уклонения должника-гражданина от уплаты налогов и алиментов путем мнимого дарения большинства имущества (квартиры, дачи) на родственников и ближайших знакомых, произошедшего в феврале 2008 года.

В отношении имущества богослужебного назначения, на которое не может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов, должен существовать перечень видов такого имущества, который устанавливается Правительством РФ по предложениям религиозных организаций, но такого перечня пока не утверждено.

Существующее законодательство прямо не указывает, что имущество, отнесенное к мобилизационным мощностям, ограничено в обороте. Судебной практикой признавалось, что реализация объектов, предназначенных для производства продукции, необходимой для удовлетворения потребностей государства, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований и нужд населения в военное время, может привести к срыву выполнения мобилизационного задания и, как следствие, оно ограничено в обороте. Наличие подобной проблемы в реализации исполнения имущества государственных организаций, а также в связи с частым осуществлением своих функций в форме учреждений существенно ограничивает возможность взыскания с государственных организаций и развития коррупции в их администрации - в практике автора был случай долга ФГУП в Ленинградской области в 2007 году, который возвращался только после получения со стороны взыскателя определенного процента от удерживаемой суммы.

Фактически, не может быть обращено взыскание вследствие ряда ограничений при реализации; так, не принимаются на комиссию товары, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации изъяты из оборота, розничная продажа которых запрещена или ограничена, а также товары, не подлежащие возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации: товары для профилактики и лечения заболеваний в домашних условиях; предметы личной гигиены; парфюмерно-косметические товары; изделия швейные и трикотажные бельевые, изделия чулочно-носочные; изделия и материалы, контактирующие с пищевыми продуктами, из полимерных материалов, в том числе для разового использования; товары бытовой химии; лекарственные средства²⁷- то есть, большая часть товаров должника-организации с соответствующим направлением деятельности.

Взыскание в отношении бюджетов предполагает наличие определенных средств на соответствующем счете. Если счета бюджетной организации открыты в ЦБ РФ или в иных кредитных учреждениях, взыскатель направляет исполнительный документ и другие документы для исполнения в казначейство (финансовый орган муниципального образования), которое либо осуществляет исполнение, либо возвращает при невозможности взыскания по истечении трех месяцев исполнительный документ взыскателю²⁸. После отказа казначейства удовлетворить требования исполнительного документа взыскатель обращается в службу судебных приставов. Но полномочия пристава невелики: проверить наличие счетов в банках и иных кредитных организациях, при наличии денежных средств обратить на них взыскание, при отсутствии счетов или денежных средств вернуть без исполнения взыскателю. На практике либо у таких учреждений счетов нет, либо денежные средства на них отсутствуют. Таким образом, применение норм закона практически не позволяет приставу повлиять на исполнение документов.