Предоставление обжалования - рецепт против отбеливания нормативных актов.

"Моем, моем трубочиста
Чисто, чисто, чисто, чисто!
Будет, будет трубочист
Чист, чист, чист, чист!"

      С.Я. Маршак

Право на оспаривание нормативных актов является реализацией на законодательном уровне конституционно-правовых гарантий, заложенных в ст. 45, 46, 52 Конституции РФ. Оспаривание нормативного акта иногда может быть единственным средством защиты от злоупотребления властью, равно как и апелляционное обжалование может быть иногда единственным средством от вступления в законную силу судебного акта, легитимирующего незаконный акт.

Доктор юридических наук В.М. Баранов обращал внимание на возможность умышленного противоправного принятия уполномоченным нормодателем дефектного (в том числе и прежде всего путем образования пробелов) нормативного правового акта^[1], приводя в качестве примера уникальное уголовное дело 23 в отношении 14 депутатов Тверской городской думы. Пробелы и другие нужные бизнес-структурам и финансовым группам Твери и Москвы дефекты региональных нормативно-правовых актов продавались как обычный товар. В Тверской городской думе существовало организованное преступное сообщество во главе с тогдашним спикером, которое за крупные взятки «по заказу» принимало юридические нормы, устанавливающие завышенные цены на услуги ЖКХ, льготные ставки налогообложения^[2]. 

В тоже время, нельзя отрицать наличия существования проблемы «Отбеливания» нормативных правовых актов, когда нормативный акт оспаривается заранее по доводам, которые не могут быть положены в основание для признания нормативного акта недействующим^[3]. Такое обращение, как правило, влечет отказ в признании нормативного акта недействующим, но также и невозможность повторного оспаривания нормативного акта.

Единственная возможность бороться с такими видами злоупотреблений и «отбеливанием» нормативных актов – это предоставление возможности апелляционного обжалования судебных решений об оспаривании нормативных актов всем заинтересованным лицам. 

На наш взгляд, вряд ли этих целей можно достигнуть, убирая необоснованные барьеры в доступе к суду, барьеры в апелляционном обжаловании. Это должно исключить вступление в законную силу неправосудных актов и необходимость преодолевать принцип правовой определенности[4].

Очень похоже на «отбеливание нормативного акта» было дело об оспаривании Постановления Правительства Москвы 08 декабря 2015 года N829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы". Данное Постановление породило так называемую «ночь длинных ковшей».

В Приложении N 2 к указанному Постановлению N 829-ПП 08 декабря 2015 содержится перечень зданий, строений, сооружений, являющихся самовольными постройками, созданных (возведенных) в городе Москве на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, в зонах с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России) или на территориях общего пользования либо в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, подлежащих сносу. Данное приложение N 2 является неотъемлемой частью указанного нормативного правового акта, обязательно для неопределенного круга лиц, поскольку определяет в отношении отдельных территорий города Москвы наличие зон с особыми условиями использования территорий.

Ситуация с оспариванием данного нормативного акта  обладает признаками того, что имело место применения техники «отбеливания нормативного акта». Большое количество заинтересованных лиц были лишены доступа к суду, в том числе, путем применения ст. 295 КАС РФ в толковании лишающих заинтересованных лиц, ставящих вопрос о защите своих законных интересов права на доступ к апелляционной инстанции^[5].

Те кто пытался оспорить данное приложение в арбитражных судах, терпели неудачу в связи с тоем, что арбитражные суды прекращали производство по делам об оспаривании в части приложения к Постановлению N 829-ПП, ссылаясь на отсутствие у них компетенции на их рассмотрение, что проверка законности того или иного пункта в Приложении N 2 к Постановлению N 829-ПП с указанием конкретного адреса самовольной постройки в компетенцию арбитражного суда не входит^[6]. Однако, оспорить в суде общей юрисдикции лицам, искавшим защиты ранее в арбитражных судах, также не удалось. Поскольку на момент подачи ими заявлений уже существовало решение Московского городского суда от 24.12.2015 по делу N 3а-907/2015, которым была подтверждена законность оспариваемого нормативного акта и их заявления возвращались. В принятии апелляционных жалоб им также было отказано.

При этом само рассмотрение дела в первой и второй инстанции было несколько странным. В ходе рассмотрения дела в Мосгорсуде ООО "Звездочка" представлено письменное заявление об отказе от своего требования, после чего представитель данного общества покинул судебное заседание. В прекращении производства по административному делу в части требования ООО "Звездочка" определением суда от 24 декабря 2015 года отказано ввиду наличия публичных интересов, препятствующих принятию судом данного отказа, в порядке пункта 2 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Учитывая, что в деле было еще два заявителя такой отказ был несколько необычен, поскольку публичных интересов принятием такого отказа бы не нарушалось[7]

В последующем данное юридическое лицо подало апелляционную жалобу. Два других юридических лица, возбудивших процесс об оспаривании Постановление N 829-П, отказались от апелляционных жалоб во второй инстанции. «До начала судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции от ООО "КОРОНА АВТО" и ООО "Пирамида- 2000" поступили заявления об отказе от своих апелляционных жалоб. Определениями Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2016 года заявления ООО "КОРОНА АВТО" и ООО "Пирамида-2000" об отказе от апелляционных жалоб удовлетворены, а именно судом принят отказ от апелляционных жалоб ООО "КОРОНА АВТО" и ООО "Пирамида-2000" на решение Московского городского суда от 24 декабря 2015 года, апелляционное производство по настоящему делу по апелляционным жалобам ООО "КОРОНА АВТО" и ООО "Пирамида-2000" прекращено».

Таким образом, в апелляционную инстанцию было допущено лишь юридическое лицо, отказавшееся от своего требования в первой инстанции, а два других юридических лица отказались от жалобы и их отказ был принят. При этом другим юридическим лицам в принятии апелляции отказывалось первой инстанцией Московского городского суда на том основании, что заявители не являлись стороной в споре и не представили новых аргументов, которые еще не рассматривались в контексте данного спора. Другим основанием для отказа в принятии апелляционной жалобы указывалось, что суд первой инстанции осуществил провел оспариваемого акта в порядке абстрактного нормоконтроля, а не конкретную проверку индивидуальной ситуации компаний-заявителей.

Здесь мы должны обратить внимание на то, что в соответствии с КАС РФ апелляционное и кассационное обжалование определения о возвращении жалобы осуществлялось не в Верховный Суд РФ, которому подсудно рассмотрение апелляции на решение Мосгорсуда, а в Мосгорсуд. То есть, суждение о «целесообразности» принятия жалобы рассматривал не суд, которой мог выносить суждение по существу апелляционной жалобы, а суд, который вынес оспариваемое решение.

Кассационное обжалование в следующую инстанцию Мосгорсуда также не привело к успеху, а лишь к сглаживанию формулировок: «Поскольку дела об оспаривании нормативных правовых актов возникают из публичных правоотношений и затрагивают интересы неопределенного круга лиц, рассмотрение Московским городским судом административного дела по перечисленным административным искам ООО "Торговый центр "Таганка", ООО "Пирамида-2000", ООО "Звездочка", ООО "КОРОНА АВТО" исключает возможность рассмотрения дела в суде о том же предмете и по тем же основаниям по сходному административному исковому заявлению Кооператива "Нептун-Сервис". Судом апелляционной инстанции указано, что при рассмотрении и разрешении дела об оспаривании нормативного акта суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении. Таким образом, несовпадение доводов заявителей не является существенным обстоятельством, влекущим повторную проверку оспариваемого нормативно-правового акта. Данный вывод подтверждается правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 11 постановления Пленума от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»^[8]. Верховный Суд РФ также отклонил жалобы.

Не удивительно, что недовольные тем, что они так и не получили никакого суда дошли до ЕСПЧ. В 2021 году было опубликовано первое Постановление ЕСПЧ в котором, была рассмотрена процедура обжалования нормативного акта, послужившего основанием для «ночи длинных ковшей». Выводы, сделанные в данном деле, на наш взгляд, должны быть учтены всеми государственными органами и правоприменителями и законодателем[9].

В постановлении по делу «Кооператив Нептун-Сервис» против РФ» от 23 ноября 2021 г. (жалоба №40444/17), ЕСПЧ напомнил, что пункт 1 статьи 6 Конвенции закрепляет «право на суд», из которого следует право доступ к суду, а именно право на возбуждение дела в суде по гражданским делам, каждый тяжущийся имеет право на суд, чтобы его притязания относительно его прав и обязанностей были рассмотрены ( Howald Moor и др. против Швейцарии , №№ 52067/10 и №№ 41072/11, § 70 11 марта 2014, Golder, § § 18 и 36). Хотя право доступа к суду не является абсолютным, и оно поддается ограничениям, которые, однако, не должны ограничивать доступ, открытый для стороны в судебном процессе, таким образом или до такой степени, что его право на суд будет нарушено по самому существу. Кроме того, применяемые ограничения согласовываются с пунктом 1 статьи 6 Конвенции только в том случае, если они преследуют законную цель и если существует разумное соотношение соразмерности между использованными средствами и преследуемой целью ( Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Швейцария [GC], п о 5809/08 , § 129, 21 июня 2016, и Stubbings и другие, § 50).    

ЕСПЧ подчеркнул, что последовательные отказы нескольких судов в рассмотрении спора по существу равносильны отказу в правосудии, что подрывает саму суть права на суд, гарантированного статьей 6 § 1 Конвенции ( Beneficio Cappella Paolini , упомянутое выше , § 29, Tserkva Sela Sossoulivka против Украины , п о 37878/02 , §§ 51-53, 28 февраля 2008, и Безымянная против России , п о 21851/03 , §§ 30-34, 22 декабря 2009).     

Суд отметил отсутствие разногласий между сторонами относительно того факта, что индивидуальная ситуация компании-заявителя, а именно включение ее собственности в список самовольных построек, подпадающих под действие меры по сносу, приложенной к оспариваемому постановлению подлежала судебному контролю. Правительство не ссылалось на законную цель, чтобы оправдать это ограничение доступа к правосудию. Оно лишь цитировало различные тексты, в которых излагаются правила юрисдикции коммерческих судов и судов общей юрисдикции. В силу этих правил компания-заявитель не смогла добиться рассмотрения своего дела. Эта ситуация несовместима с правом на доступ к суду, закрепленным в статье 6 § 1 по смыслу вышеупомянутой прецедентной практики. И ЕСПЧ установил в данном деле нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции^[10]. 

Однако, вывод, сделанный ЕСПЧ, был очевиден еще в 2016 году, поскольку несправедливость ситуации в препятствии судебной защиты была на поверхности. Нельзя оправдать конфликт отрицательной компетенции[11].

Как писали классики «… цель законодательства по части судебной именно и состоит в том, чтобы предоставив тяжущимся все возможные средства защиты своего дела судебным порядком, внушить им то действительное чувство убеждения их собственного в справедливости судебного решения, которое и достигается усвоением за ними права апелляции»^[12].

На наш взгляд, все же единственная возможность бороться с такими видами злоупотреблений и «отбеливанием» нормативных актов – это предоставление возможности апелляционного обжалования судебных решений об оспаривании нормативных актов всем заинтересованным лицам.  Отличительная особенность дел возникающих из публичных правоотношений заключается также в том, что для определения тождества разрешенного и вновь заявленного требования не принимаются во внимание стороны^[13].

Что позволяет утверждать ученым процессуалистам, что в споре об оспаривании нормативного акта стороной является не только заявитель, но и все те субъекты, права которых нарушаются оспариваемым актом^[14].

В споре об оспаривании нормативного акта цель не только защитить единичный частный интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но также защитить публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка и защиту тем самым многих частных интересов. Под публичным интересом мы здесь понимаем обязанность государства обеспечивать верховенство права, а также признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ).  Существует также точка зрения, что «публичный интерес – это частный интерес, помноженный на количество его носителей»^[15]. Тезис о том, что публичный интерес совокупность частных, в том числе, и не совпадающих интересов, быть может, несколько нами идеализирован и существует риск того, что этот тезис может быть использован для оправдания различного рода несправедливостей и нарушения частных интересов. Например, удовлетворение публичного интереса может быть осуществлено за счет нарушения какого-либо частного интереса, однако, такой подход будет противоречить общепризнанным принципам верховенства права, которые защищают от несправедливости каждого. Проф. Д.И. Дедов пишет, что если частные интересы защищены, то эти частные интересы становятся одновременно и публичными^[16], а доктор юридических наук Е.А. Слепченко полагает, что защита прав и законных интересов одного лица – заявителя, в конечном счете, ведет к защите публичных интересов в целом^[17].

Полагаем, возможным высказать, что по данному роду делу, публичный интерес заключается в защите частных интересов и не допущении нарушения каждого частного интереса[18].  

Соответственно, наличие цели защитить публичный интерес в качестве совокупности многих защищаемых частных интересов существенным образом влияет на движение процесса. Отпадение чьего-либо частного интереса, не являются основанием для прекращения производства по делам об оспаривании нормативных актов, поскольку в этом случае обязанность по защите публичного интереса с суда не снимается ( ч. 10 ст. 213 КАС РФ). Суд, рассматривая дело об оспаривании нормативных актов, связан данной обязанностью защитить публичный интерес и обязан рассмотреть оспариваемое положение в полном объеме независимо от доводов заинтересованных лиц ( ч. 7 ст. 213 КАС РФ), даже в случае, когда стороны, будут хранить молчание… .   

Но данная обязанность по защите публичного интереса отнюдь не наделяет суд правом ограничивать доступ заинтересованных лиц к суду. Хотя заинтересованные лица – хозяйствующие субъекты, вступая в процесс об оспаривании нормативных актов, могут иметь целью защиту собственного частного интереса, суд не должен забывать, что публичный интерес, как раз и состоит из совокупности этих частных интересов. Препятствуя в доступе к суду заинтересованному лицу, суд также ограничивает также и себя в возможности рассмотреть вопрос о законности оспариваемого нормативного акта во всей его полноте, с учетом всех нюансов, о которых заинтересованные лица могут быть гораздо лучше информированы, чем суд. В то же время, учитывая, что суд по данному роду дел должен проверить оспариваемое положение в полном объеме, упущение какого-либо нюанса, не рассмотрение вопроса законности в полном объеме, может явиться основанием для отмены решения суда первой инстанции, как постановленного с нарушением ч. 7 ст. 213 КАС РФ[19].

Причем нужно учитывать также тот факт, что интересы заинтересованных лиц могут сильно отличаться и даже интерес одного заявителя может быть противоположным интересу другого заявителя.

Учитывая, что апелляционная инстанция обязана проверить выполнение ч. 7 ст. 213 КАС РФ, то нет никаких разумных оснований для установления ограничения в праве подачи апелляционной жалобы заинтересованными лицами, пусть даже не привлеченными к рассмотрению дела, но являющимися лицами, участвующими в правоотношении урегулированном в оспариваемом нормативном акте[20].

Тем более, нельзя лишить заинтересованное лицо права указать вышестоящему суду на совершенную нижестоящим судом судебную ошибку. Хотя, суды довольно часто мотивируют отказы в приеме апелляционных жалоб, тем, что суд может вынести правильный судебный акт и без жалоб заинтересованных лиц…

Однако, один факт обращения в суд не является достаточным  для автоматического вынесения судом правильного решения, иначе заинтересованных лиц можно было бы лишить не только права на обжалование, но и права выступать в суде^[21].

Как отмечают ученые «…Ограничение прав лиц, не участвовавших в деле, на повторное оспаривание нормативного правового акта по основаниям, которые не были предметом судебного анализа, не только ограничивает права данных лиц на судебную защиту, но и фактически ведет к консервации процессуального упущения суда, не проверившего в полном объеме законность спорного акта, и, что особенно важно, к консервации возможной судебной ошибки в оценке законности данного нормативного правового акта»^[22]. На наш взгляд, при отсутствии такой возможности (повторного оспаривания нормативного акта) единственный способ избежать консервации возможной судебной ошибки – это право обжалования вынесенного судебного решения, всеми заинтересованными лицами[23].

На наш взгляд, одной из причин ошибочного толкования ст. 295 КАС РФ является смешения правовых последствий вынесения судебных решений о правах и обязанностях лица, не привлеченного к рассмотрению дела и решения, затрагивающего законные интересы заинтересованного лица. Возможно, принятие жалоб от заинтересованных лиц воспринимается, как попытка добиться отмены судебного решения по безусловным основаниям, в связи с вынесением решения без привлечения лиц к рассмотрению дела о чьих правах и обязанностях постановлено судебное решение. Это ошибочный подход.

Безусловное основание для отмены судебного акта, установленное в п. 4 ч. 1 ст. 310  КАС РФ вызвано тем, что судебное решение не должно быть вынесено о правах и обязанностях лица, не являющегося субъектом судебного разбирательства. Суд не должен разрешать вопрос о правах и обязанностях лица, без того, чтобы не наделить его процессуальными правами субъекта процессуальных правоотношений. Для этого, предполагается, что суд должен привлечь данное лицо к рассмотрению спора, прежде чем разрешить вопрос о его правах и обязанностях. Соответственно, несовершение данного действия предполагается грубым процессуальным правонарушением[24].

Однако, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного акта у суда нет обязанности привлекать всех лиц, на которых распространяется оспариваемый нормативный акт^[25], что вызывает сомнение в возможности отыскивать возможность постановки вопроса о безусловной отмене п. 4 ч. 1 ст. 310  КАС РФ, только лишь потому что апелляционная жалоба подана лицом, не привлеченным к судебному разбирательству в первой инстанции, которое не изъявляло своего желания участвовать в процессе.

Полагаем, что подача апелляционной жалобы заинтересованным лицом, влечет лишь обязанность суда проверить доводы апеллянта, а также соблюдение судом требований ч. 7 ст. 213 КАС РФ.

Исключением может быть ситуация, когда лицо изъявляло свое желание участвовать в процессе и не было допущено. В этом случае, лицо, незаконно недопущенное в суд первой инстанции, в качестве оснований для отмены судебного решения, на наш взгляд, вправе выдвигать доводы об отмене судебного акта также в связи с тем, что были нарушены его процессуальные права и он был лишен возможности заявлять ходатайства об истребовании документов, проведении экспертизы, привлечения других заинтересованных лиц…

Султанов Айдар Рустэмович, начальник юридического управления ПАО «Нижнекамскнефтехим», член Ассоциации по улучшению жизни и образования.

ã 2022 А.Р. Султанов

Опубликовано в Вестник гуманитарного университета 2022, 36 (1), 31-38