Доступ
к судебным актам судов общей юрисдикции:мониторинг применения
Федерального закона от 22 декабря 2008 г.
N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации
о деятельности судов в Российской
Федерации
Поздняков М.Л.
Институт проблем
правоприменения (The
Institute for the
Rule of Law)
создан в 2009 году в составе Европейского
Университета в Санкт-Петербурге. Миссия
ИПП – содействие реформе правоприменения
и утверждению принципа верховенства
права в России. Направления деятельности
проведение научных исследований,
публикации и доведение до сведения
широкой общественности их результатов,
а также инициация общественных дебатов,
выработка стратегических рекомендаций
для всех заинтересованных сторон,
включая тех, кто принимает решения, а
также развитие обучающих программ
Контакты:
Санкт-Петербург,
ул. Гагаринская 3,
Научно-исследовательский
центр
«Институт
проблем правоприменения»
Тел.: +7 (812)
273 24 17; +7 (981) 706 19 61
Е-mail:ipp@eu.spb.ru
www.enforce.spb.ru
Основные выводы (Executive summary)
1 июля 2011 года исполняется
год действия Федерального закона от 22
декабря 2008 года N 262-ФЗ «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности
судов в Российской Федерации». Наиболее
важным положением этого Закона является
требование о размещении судебных актов
в сети интернет (п. «г» ч. 2 ст. 14). Институтом
проблем правоприменения был произведён
мониторинг полноты реализации этого
положения Закона.
В период с 7 по 12 мая
2011 года было изучено 100 случайным образом
выбранных сайтов районных судов России.
На каждом сайте анализировалось наличие
судебных актов вынесенных по первой
инстанции в административном, уголовном
и гражданском процессуальных порядках,
периодичность обновления соответствующих
разделов сайта. Сформулированы
рекомендации по решению установленных
проблем.
В ходе исследования
было установлено, что со стороны судов
существует готовность выполнять
требования закона о размещении судебных
актов на сайтах судов, однако этому
препятствует Регламент, содержащий
подробное описание последовательности
действий и режима ответственности при
размещении судебных актов на сайте
суда. Он разработан Главным управлением
организационно-правового обеспечения
Центрального аппарата Судебного
департамента
и утверждён Президиумом Совета судей.
В действующем Регламенте
созданы условия, при которых необходимо
затратить чрезмерно много сил и времени
для размещения судебных актов на сайте
суда, установлена очень сложная процедура
согласования каждого судебного акта
перед выкладкой на сайт. Вопреки
положениям п. 5 ч. 2 ст. 1 Федерального
закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных
данных", на суды возложена обязанность
проводить процедуру деперсонализации,
что резко повышает затраты труда на
размещение решений, а также во многом
обессмысливает само действие по
размещению судебных актов в открытом
доступе и значительно снижает
востребованность этих разделов со
стороны общества. Несмотря на то, что
формально Регламент носит рекомендательный
характер, судам проще игнорировать
положения закона о размещении судебных
актов, нежели нарушать ведомственный
Регламент. В 20 % случаев судебные акты
размещались несвоевременно, либо не
размещались вовсе.
На пути реализации
требований закона о повышении открытости
правосудия имеются организационные
(положения Регламента) и технические
проблемы (недостатки программного и
аппаратного обеспечения системы ГАС
Правосудие). Центральный аппарат
Судебного департамента несёт
ответственность за организационное и
техническое обеспечение работы судов
общей юрисдикции.
Достижение открытости правосудия
невозможно без внесения корректив в
деятельность Центрального аппарата
Судебного департамента.
Оглавление
Доступ к судебным актам
Далеко не
всегда можно получить доступ к судебным
актам конкретного суда. Исполнение
требований закона о размещении судебных
актов на сайте судов предполагает
наличие работающего программного и
технического обеспечения. Так, после
начала сбора данных в ходе нашего
проекта, (07.05.11) сервер ГАС Правосудие
www.sudrf.ru
прекратил свою работу и не работал
последующие три дня, то есть период
времени, превосходящий период, необходимый
для сбора данных (сбор данных занял три
дня (7, 11 и 12 мая), а сервер не работал
также три дня 8, 9, 10 мая). Сбор данных был
остановлен и возобновлён только после
восстановления работы сервера. В том
случае если бы сбор данных не был
приостановлен до возобновления работы
сервера, было бы установлено, что в 76 %
случаев не было доступа к судебным
актам. Данный показатель свидетельствует
о качестве технического обеспечения и
скорее характеризует работу организации,
которая обеспечивает работоспособность
ГАС Правосудие, но не позволяет сделать
выводы о работе судов. Поэтому сбор
данных был произведен после восстановления
работы сервера.
Другая техническая
сложность, с которой пришлось столкнуться,
это отсутствие доступа к разделу
«Судебные акты» при работающем сервере.
Этот сбой был установлен в 12 % случаев.
В тех случаях, когда не
было доступа к разделу «Судебные акты»
нельзя делать вывод о том, как выкладываются
на сайте судебные акты, но это является
объективным показателем доступности
к судебным актам. Наличие технических
проблем позволяет утверждать, что помимо
самих работников судов, ответственных
за неисполнение требований закона о
размещении судебных актов на сайтах
судов, часть ответственности следует
возложить на тех, кто обязан обеспечивать
работоспособность раздела «Судебные
акты». В первую очередь это Управление
информатизации судов общей юрисдикции
системы Судебного департамента
и организация, обслуживающая ГАС
Правосудие.
И только третья причина,
по которой невозможно получить доступ
к судебным актам, напрямую связана с
деятельностью самих работников судебной
системы – в некоторых судах не выложено
ни одного судебного акта. Поскольку к
моменту проведения исследования закон
уже действовал 10 месяцев нельзя говорить
о каких-то обстоятельствах, которые
помешали им приступить к осуществлению
этой деятельности. Скорее всего, это
сознательный выбор. Однако таких судов
совсем немного.
Итак, в ходе мониторинга
было установлено, что есть три вида
обстоятельств, препятствующих ознакомлению
с судебными актами на сайтах судов:
Технические:
-
нет доступа
к сайту суда, так как не работает сервер
ГАС Правосудие sudrf.ru
(составил 70 %, но эта цифра не учитывается
в дальнейшем, т.к. сбор данных был
возобновлён после восстановления
работы сервера);
-
есть
доступ к сайту суда, но невозможен
доступ к разделу (12%)
Неисполнение
закона:
-
Отсутствие
информации: всё работает, но в разделе
«Судебные акты» пусто (3,7 %).
Диаграмма
1. Доступ к судебным актам на сайтах
районных судов России по состоянию на
май 2011 года
Если учитывать
разделы, в которых не размещено ни одного
судебного акта (3,7 %) вместе с разделами,
к которым нет доступа, то получается,
что в 15,7 % случаев нельзя получить
информацию о судебных актах.
Таким образом,
при оценке исполнения требований закона
о доступе к судебным актам через сеть
интернет основные проблемы связаны с
техническим и программным обеспечением,
за которые ответственно Управление
информатизации судов общей юрисдикции
системы Судебного департамента.
Периодичность
введения судебных актов
Дата первого ввода
судебного акта
Важным
параметром, определяющим исполнение
требований закона, является периодичность
введения судебных актов. Закон начал
действовать с 01.07.2010 г. и формально с
этой даты должно быть начато выкладывание
судебных актов на сайтах судов. В 25,4 %
случаев суды приступили к размещению
судебных актов до 01.07.2010 г., то есть можно
говорить о ярко выраженном стремлении
на местах исполнять требования закона.
Учитывая
ряд обстоятельств, затрудняющих
исполнение требований Закона с 1 июля
2010 года (неопределенность по правилам
деперсонализации, период отпусков,
большая загрузка судов), разумным сроком
следует считать первые три месяца
действия закона (июль, август, сентябрь).
Диаграмма
2. Дата первого ввода судебного акта на
сайте суда
Диаграмма
3. Исполнение требований закона о
размещении судебных актов на сайте суда
Результаты
мониторинга публикации решений судов:
-
приступили
к исполнению требований закона до
истечения трёх месяцев действия закона
66,3 % судов;
-
приступили
к исполнению требований закона по
истечении трёх месяцев действия закона
17 % (из них четверть только в 2011 году);
-
не выложили
ни одного судебного акта
(3,7 %);
-
не работал
раздел «Судебные акты» (12 %);
-
невозможно
установить дату вводу судебного акта
(1%).
Таким образом,
в четверти случаев суды начали выкладывать
судебные акты до вступления в силу
требований Закона, две третьих выполнили
требования закона в разумный срок. В
17,2 % случаев приступили к исполнению
закона с опозданием и игнорирует совсем
малая часть (3,7 %). Отдельно идёт группа,
в которой нельзя получить доступ к
разделу «Судебные акты. Формально её
надо приравнивать к отсутствию судебных
актов на сайте, но это не характеризует
работу судов, а скорее возвращает к
вопросу о проблемах в техническом и
программном обеспечении, ответственность
за которое не распространяется на
работников судов.
Последний ввод
судебного акта
Значимым
показателем является дата последнего
ввода судебного акта, показывающая,
насколько регулярно пополняется судами
база решений. В 70,3 % случаев последний
ввод осуществлялся в течение месяца. В
иных случаях он осуществлялся более
одного месяца, а в 5,6 % случаях ввод не
осуществлялся более двух месяцев.
Таким образом,
можно констатировать, что 70 % судов
стремятся исполнять требования закона
в разумный срок. И имеется группа около
20 % которые либо не исполняют требования
закона вовсе, либо делают это с большими
задержками.
Диаграмма
4. Дата последнего ввода судебного акта
Диаграмма
5. Дата последнего ввода судебного акта
Отсутствие
единообразия в реализации Федерального
закона от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении
доступа к информации о деятельности
судов в Российской Федерации"
В ходе
мониторинга был установлен большой
разброс форматов выкладки данных. На
разных сайтах по-разному толковали и
применяли положения Закона. Помимо уже
установленного разнообразия с
периодичностью выкладывания судебных
актов, это проявилось:
-
в различных
подходах к полноте выкладывания судебных
актов на сайте судов;
-
в различном
толковании пределов деперсонализации
судебных актов.
Закон содержит
множество ограничений по размещению
судебных актов.
Нельзя сказать, какой именно процент
принятых судебных актов должен быть
размещен. Однако, учитывая однотипность
работы судов общей юрисдикции, следует
исходить из того, что доля судебных
актов, которые подлежат размещению на
сайте, должна быть во всех судах примерно
одинаковая. Установить полноту размещения
судебных актов возможно при сопоставлении
номера последнего судебного акта с
фактическим числом размещенных на сайте
судебных актов.
В ходе
исследования установлено, что имеется
очень большой разброс выложенных
судебных актов – от 20% до 80%. Можно сделать
вывод об отсутствии у работников судов
единообразного понимания того, какой
судебный акт можно выложить, а какой
нет. В каждом конкретном случае
вырабатывается своя практика. В половине
случаев вообще не представляется
возможным получить представление о
полноте выложенных судебных актов, так
как отсутствуют номера судебных актов.
Следует
констатировать отсутствие единого
правоприменительного пространства в
отношении положений Федерального закона
от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности
судов в Российской Федерации»,
предписывающего размещение судебных
актов на сайте судов.
Одной из
главных причин, способствующих этому
феномену, является, видимо, неопределенность
смысла действия по размещению судебного
акта на сайте суда для тех, кто
непосредственно занят выкладкой или
участвует в согласованиях. Ведь для
самих участников судебного разбирательства
сайт суда не является источником
информации. В базе данных судебные акты
обезличены, и они не являются официальными
документами. Поэтому основными
потребителями судебных актов на сайтах
судов являются практикующие юристы,
ученые, аналитики, активисты общественных
организаций. Однако и они не всегда
могут воспользоваться судебными актами
в полной мере. Проблема в том, что
навязанные судам условия по исключению
персональных данных зачастую делают
судебный акт нечитаемым; из него
устраняются существенные данные, что
делает невозможным понимание его
содержания, не говоря уже о систематизации.
Например, если из решения о наследстве
убирают все даты, оно становится
бессмысленным. Существенные данные в
каждой категории дел свои, и их отсутствие
делает судебный акт непригодным для
анализа.
В результате
механических действий по «деперсонализации»
(а на сознательную обработку каждого
решения у работников судов может не
хватать ни времени, ни сил: специальные
штаты на это не предусмотрены), выложенное
решение может приобрести такой, к
примеру, абсурдный вид:
«Истцы
обратились в суд с иском к ООО «иные
данные» о взыскании денежных средств,
указав, что они заключили с ООО «иные
данные» договоры об участии в
инвестировании строительства жилого
дома в ................, предметом
которых являлось участие истцов в
инвестировании строительства указанного
жилого дома и приобретение права на
получение в собственность квартир. Так,Т.А.А. заключил с ООО иные
данные» договор № № от00.00.0000 , С.С.А. – договор
№ № от 00.00.0000 , С.О.В.
– договор № № от 00.00.0000 ,К.Т.А. – договор № № от00.00.0000 В счет исполнения договораТ.А.А. оплатил ООО «иные
данные руб., К.Т.А. – иные
данные руб., С.О.В. – иные
данные руб., С.С.А. – иные
данные руб. Ранее 00.00.0000 между
ООО «иные данные» и ООО «иные
данные» были заключены договоры №,№, согласно которым ООО «иные
данные» обязался участвовать в
инвестировании строительства квартир
по адресу: ................»
Или:
Фоменко
В.А. совершил кражу, то есть тайное
хищение чужого имущества, совершенное
с причинением значительного ущерба
гражданину, с незаконным проникновением
в жилище. Преступление совершено им при
следующих обстоятельствах.
ДД.ММ.ГГГГ
около <данные изъяты> часов<данные изъяты> минут, он,
находясь <адрес>, умышленно,
из корыстных побуждений, с целью хищения
чужого имущества, через форточку в окне,
незаконно проник в квартиру ФИО4,
расположенную по <адрес>,
откуда тайно похитил принадлежащиеФИО4 DVD-плеер фирмы «<данные
изъяты>», стоимостью <данные
изъяты> рублей, пять DVD дисков, по
цене <данные изъяты> рублей
за диск, на сумму <данные изъяты>
рублей, пять батончиков шоколада «<данные
изъяты>», по цене <данные
изъяты> рубля за один, на сумму<данные изъяты> рублей, один
килограмм рыбы - «<данные изъяты>»,
стоимостью <данные изъяты>
рублей мясо курицы весом 1,5 килограмма,
по цене <данные изъяты> рублей
за 1 кг. на сумму <данные изъяты>
рублей, деньги в сумме <данные
изъяты> рублей, портмоне стоимостью<данные изъяты> рублей, тем
самым, причинив потерпевшей значительный
ущерб на общую сумму <данные изъяты>
рублей.
Мало того,
что из этого судебного акта изъята
информация, которую даже с самой большой
натяжкой нельзя отнести к разряду
персональных данных, вроде стоимости
шоколадного батончика, из оставшегося
текста нельзя установить правильно ли
был вменён квалифицирующий признак
«причинение значительного ущерба
гражданину».
В зависимости
от цели, с которой обращается конкретное
лицо к разделу «Судебные акты», можно
сформулировать границы непригодности
выложенных судебных актов для данных
задач. Этот параметр может колебаться.
Значительная часть судебных актов, от
10 до 40 % случаев, обезличены до степени
уравнивающей их с табличной формой, где
содержатся краткие сведения о деле.
Если вы желаете узнать больше, например,
сравнить похожие случаи, то, скорее
всего, это может быть затруднительно.
Удаляются
данные, содержащие не только данные о
конкретном лице, но и место совершения
преступления, либо нахождения спорного
имущества, суммы (ущерба), наименования
и реквизиты юридических лиц, все даты,
встречается даже удаление дат при
упоминании нормативных актов, удаляются
любые имена собственные вплоть до
названия газировки. Всё это ставит
вопрос о целесообразности размещения
судебных актов в таком виде. Можно
утверждать, что в этой значительной
части работа по размещению судебных
актов бессмысленна, так как не имеет
адресата и внятной цели. Неудивительно,
что востребованность разделов «Судебные
акты» (по неофициальным данным) не
превышает 3 % от всех посещений сайтов
судов.
Между тем,не имеется каких-либо законных оснований
для того, чтобы распространять режим
деперсонализации на размещение судебных
актов в сети интернет. В самом законе
«О персональных данных» указано, что
его положения не распространяются на
отношения, возникающие при предоставлении
уполномоченными органами информации
о деятельности судов в Российской
Федерации в соответствии с Федеральным
законом от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об
обеспечении доступа к информации о
деятельности судов в Российской
Федерации».
Это требование не может быть преодолено
Регламентом, являющимся не более, чем
подзаконным актом, и имеющим, к тому же,
только рекомендательный характер (п. 2
Постановления Президиума Совета судей
от 27.01.2011 № 253). Сегодня для работы в суде
необходимо наличие высшего юридического
образования, то есть все технические
работники ориентируются в соотношении
юридической силы правовых актов.
Возможно, именно поэтому наблюдаетсярост такого феномена как размещение
судебных актов без каких-либо изъятий,
- так выложены 8 % решений по гражданским
делам, 13 % по административным делам. В
ноябре 2010 эти цифры были вдвое меньше
по гражданским делам и почти втрое по
административным делам.
Навязанная
судам деперсонализация не только лишает
смысла саму работу по выкладыванию
судебных актов, но и создаёт массу
дополнительных барьеров для работников
судов. Вся работа выстраивается на
основании Регламента от 21.01.2011 г., который
разработан центральным аппаратом
Судебного департамента и утверждён
Президиумом Совета судей. Этот документ
навязывает очень сложную процедуру
согласования каждого судебного акта.
Так размещение одного судебного акта
предполагает участие пяти ответственных
лиц. Сама процедура размещения судебного
акта на сайте суда является очень сложной
(см. Схема 1. Последовательность действий
при размещении судебного акта на сайте
суда).
Схема
1. Последовательность действий при
размещении судебного акта на сайте суда
(согласно Регламенту утв. 27.01.2011 Президиумом
Совета судей)
Не менее сложно
регламентирован процесс деперсонализации
(см. Схема 2. Последовательность действий
при осуществлении деперсонализации по
каждому судебному акту). Очевидно, что,
будучи поставленные в такие условия
работники судов стремятся либо сократить
количество судебных актов, которые
выкладываются на сайтах судов, либо
вынуждены игнорировать эти требования.
В первом случае они
неизбежно осознают бессмысленность
работы по размещению судебных актов на
сайте судов и отсутствие какого либо
адресата, что неизбежно ведёт к снижению
количества выкладываемых судебных
актов и к ещё более бездумной их обработке.
Во втором случае, суды
имеют возможность сократить временные
затраты, как посредством игнорирования
сложной процедуры согласования, так и
посредством исключения процедуры
деперсонификации.
Вне зависимости от
того, какую стратегию выбирают в
конкретном суде, в любом случае они
вынуждены частично игнорировать
некоторые из требований Регламента
(например, письменно согласовывать
каждый судебный акт, до его фактического
размещения). Это запрограммировано
излишне забюрократизированной процедурой.
Фактически все действия по размещению
судебного акта на сайте, включая возможную
деперсонализацию, осуществляет одно
лицо – работник аппарата суда - то время
как контроль за его действиями
осуществляется тремя лицами (см. Схема
3. Режим ответственности при размещении
судебных актов на сайте суда). Некоторые
из указанных обязанностей, как, например,
контроль за достоверностью судебного
акта, вообще сложно объяснить. Этот
порядок неадекватен требуемому ритму
работы, а главное, в нём нет места
реальному исполнителю.
Регламент требует
выполнения большого числа согласований
и тотальной деперсонализации. Вместо
того, чтобы судебный акт, не имеющий
ограничений для опубликования,
автоматически размещался в сети Интернет,
суды поставлены перед необходимостью
тратить драгоценное время на
деперсонализацию. Фактически суды
поставлены перед выбором: либо выполнять
свои основные обязанности и осуществлять
правосудие, либо отвлекать время и силы
на подготовку судебных актов к размещению
на сайте.
Рекомендации:
-
Оценить
юридическую состоятельность требования
о деперсонализации судебных актов
вынесенных в открытом судебном заседании
(ч. 1 ст. 123 Конституции РФ) и не подпадающих
под ограничения в соответствии с ч. 5
ст. 15 Федерального закона от 22.12.2008 N
262-ФЗ "Об обеспечении доступа к
информации о деятельности судов в
Российской Федерации".
-
Пересмотреть
в сторону упрощения порядок действий
работников судов при исполнении
положений Федерального закона от
22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа
к информации о деятельности судов в
Российской Федерации" о размещении
судебных актов в сети интернет.
-
Произвести
ревизию программного и технического
обеспечения ГАС Правосудие на предмет
их состоятельности для обеспечения
доступа к судебным актам.
Схема
2. Последовательность действий при
осуществлении деперсонализации по
каждому судебному акту (согласно
Регламенту, утв. 27.01.2011 Президиумом
Совета судей)
Схема
3. Режим ответственности при размещении
судебных актов на сайте суда (согласно
Регламенту утв. 27.01.2011 Президиумом Совета
судей)
Сотрудники ИПП:
Научный руководитель:Вадим Волков – д. с. н., PhD
(Cambridge University),
проректор по международным делам,
профессор факультета политических наук
и социологии Европейского университета
в Санкт-Петербурге, автор книги «Силовое
предпринимательство: экономико-социологический
анализ» (2005)
Научные сотрудники:
Элла Панеях – Doctoral
Candidate (University
of Michigan),
автор книги «Правила игры для российского
предпринимателя» (2006)
Кирилл Титаев – социолог,
специалист по проблемам неформальной
экономики;
Анна Хованская – к.пол.н., юрист,
специалист по судебной политике;
Арина Дмитриева – социолог,
экономист, специалист по экономическому
анализу права;
Михаил Поздняков – юрист,
специалист по вопросам организации
судебной деятельности.
Административный директор:Мария Батыгина
Администратор: Камиля
Тухтаметова
_____________________________________
Европейский Университет в Санкт-Петербурге
(ЕУСПб) был учрежден в 1994 году и начал
свою работу как обучающая аспирантура
по социальным наукам в 1996 году. Благодаря
высокому профессионализму и уникальному
научному потенциалу Европейский
университет приобрел репутацию одного
из самых динамичных и современных
образовательных учреждений страны.
_____________________________________
В серии
«Аналитические записки по проблемам
правоприменения» уже выпущены (доступны
на сайте www.enforce.spb.ru):
Январь
2010 Произвольная
активность правоохранительных органов
в сфере борьбы с экономической
преступностью. Анализ статистики
Февраль
2010 Ущерб от
«копеечных дел», инициируемых государством
в арбитражном суде
Март
2010 Обвинительный
уклон в уголовном процессе: фактор
прокурора. Анализ статистики
Апрель
2010 Численность
и финансирование правоохранительных
органов. Сравнительно-статистический
анализ постсоциалистических стран.
Май
2010 Законодательная
активность, стабильность законодательства
и качество правовой среды: сравнительный
анализ постсоциалистических стран
Июнь
2010 Реформа
МВД в России четыре проблемы и восемь
мер по их решению
Сентябрь
2010 Реформирование
управления вневедомственной охраны в
контексте развития рынка охранных услуг
Январь
2011 Система
родовых сертификатов: правоприменительные
барьеры в реализации реформы
Март
2011 От милиции
к полиции: реформа системы оценки
деятельности органов внутренних дел
Апрель
2011 Российское
законодательство и баланс интересов
правообладателей, пользователей и
провайдеров в цифровую эпоху
Май
2011 Точки
торможения в российской экономике:
локализация и эффекты плохих институтов
Июнь
2011 Авторское
право в Интернете: конфликты, распределение
ответственности и варианты регулирования
