Административное право

Административная ответственность есть реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных взысканий к субъектам административной ответственности, которыми являются физические лица, должностные лица, а также юридические лица. Одной из серьезных проблем является привлечение последних к административной ответственности.
Действовавший ранее КоАП РСФСР не предусматривал наложения административной ответственности на юридических лиц. Данный вид ответственности налагался на юридические лица в порядке, предусмотренном отраслевым законодательством, в частности Таможенным кодексом (далее - ТК РФ) и Налоговым кодексом (НК РФ), а также иными федеральными законами. Однако, три данных кодекса предполагали совершенно разные подходы как к определению субъекта, так и вины правонарушителя.
В первом случае (ст. 10 КоАП РСФСР) административная ответственность устанавливалась за противоправное виновное деяние физических лиц (в т.ч. и должностных лиц); во втором (ст. 230 ТК РФ) — за противоправные деяния физических (в т.ч. и должностных лиц) и юридических лиц (ч.5 ст.231 все же устанавливала вину как обязательный признак ответственности для физических лиц); в третьем (ст.ст. 106-108 НК РФ) — за противоправные виновные деяния физических и юридических лиц. Налицо конкуренция законов в области наложения административной ответственности. Все это дает основание говорить о разновидностях административной или даже юридической ответственности.
Сложность заключается и в том, что вина юридического лица при привлечении его к налоговой ответственности определяется в зависимости от вины должностного лица соответствующей организации (п.4 ст.110 НК). Следовательно, ответственность юридического лица производна от виновности его должностного лица. При выявлении правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченное привлекать к ответственности, налагает штрафные санкции в первую очередь на юридическое лицо и, дополнительно - на должностное лицо.
Популярности этого подхода способствовало и закрепление в ст.108 НК РФ положения, согласно которому привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной ответственности. Об этом же говорилось в ч.7 ст.231 ТК РФ.
Дело в том, что ст. 10 НК РФ четко различает производство по делам о налоговых правонарушениях, порядок осуществления которого закреплен в гл. 14, 15 НК РФ, и производство по делам о нарушениях налогового законодательства, содержащих признаки административного правонарушения. Данные правонарушения в сфере налогового законодательства были, в частности, предусмотрены п.12 ст.7 Закона РФ "О налоговых органах РФ". "Налоговым органам предоставляется право:...Налагать административные штрафы: - на должностных лиц ... виновных в непредставлении, несвоевременном представлении или представлении по неустановленной форме, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет ..." Как раз эти штрафы являлись административными. Их взыскание производилось в установленном КоАП РСФСР порядке.
Можно сделать вывод, что административная ответственность на юр. лиц по НК РФ не налагалась. Налагалась (и налагается сейчас) именно налоговая ответственность, как самостоятельный вид юридической ответственности. Но, хотя законодатель не исключил возможности наложения на должностных лиц и административной и налоговой ответственности, из понятия налогового правонарушения (ст.106 НК) видно, что его основные субъекты – это налогоплательщики и налоговые агенты, коими должностные лица не являются. Да и гипотезы налоговых норм устанавливают определенных субъектов – налогоплательщиков и налоговых агентов, то есть привлечение должностных лиц к налоговой ответственности не предусмотрено.
С введением КоАП РФ законодатель так же не предусмотрел наложения административной ответственности на юридических лиц в области нарушения налогового законодательства. Ответственность за административные правонарушения в области налогов установлена статьями 15.3 - 15.9 и 15.11 КоАП. Субъектами ответственности согласно данным статьям являются должностные лица организаций.
То есть, субъектами налоговой ответственности (за нарушение налогового законодательства) являются организации, а субъектами административной ответственности (за нарушения налогового законодательства, содержащим признаки административного правонарушения) –
должностные лица.

С введением нового КоАП РФ были устранены многие коллизии в институте административной ответственности. Так, из Таможенного кодекса РФ в КоАП перенесены все таможенные правонарушения, аналогично решены вопросы и по иным нормативным актам. Но проблема полностью решена не была, особенно в части соотношения составов налоговых правонарушений, установленных главой 15 КоАП РФ и главой 16 части первой Налогового кодекса РФ.
По-существу, новый КоАП РФ стал единым кодифицированным источником, регулирующим вопросы административной ответственности в РФ. КоАП РФ установил 3-х субъектов, которые привлекаются к административной ответственности: физ. лица, организации и должностные лица, и более двухсот составов правонарушений, в которых субъектами являются юридические лица и должностные лица.
В ранее действующих законах определение должностного лица отсутствовало. Сложно было выделить индивидуальных предпринимателей как субъектов административной ответственности, что позволяло привлекать их одновременно и к административной, и к налоговой ответственности за одно и тоже правонарушение. Существовали и иные проблемы. В частности, возникал вопрос, можно ли привлечь к ответственности руководителя структурного подразделения юридического лица как должностное лицо или же за его действия должен отвечать руководитель юридического лица, само юридическое лицо или оба этих субъекта одновременно.
Представляется правильным, что законодатель дал легальное определение должностного лица. Так, в настоящее время, в соответствии со ст.2.4 КоАП РФ, должностными лицами в РФ признаются лица, осуществляющее функции представителей власти. Лица, осуществляющие организационно-распорядительные и административно хозяйственные функции организаций и предпринимательскую деятельность без образования юридического лица несут административную ответственность как должностные лица. Таким образом к должностным лицам, по новому КоАП РФ, в части привлечения к административной ответственности, приравниваются и индивидуальные предприниматели (если административное правонарушение связано с предпринимательской деятельностью).
В ч.1 ст.2.10 КоАП РФ сказано, что юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных особенной частью.
Важен вопрос об установлении вины юридического лица. Ч.2 ст.2.1 предусматривает, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Понятие вины юридического лица значительно отличается от понятия вины физического лица, в том числе должностного лица. Характерно, что вина юридического лица определяется по формальному признаку нарушения административного запрета. По букве закона юридическое лицо не освобождается от административной ответственности даже в том случае, если в конкретной ситуации исключалась возможность наступления вредных последствий от нарушения административного запрета.
Сложно представить, каким образом будет реализована презумпция невиновности юридического лица. Ведь если юридическое лицо не обязано доказывать, что у него имелась возможность для соблюдения административных правил и норм, то тем самым обязанность по доказыванию этих обстоятельств полностью перекладывается на сторону обвинения. Однако сторона обвинения, как таковая, отсутствует в производстве по делам об административных правонарушениях и обвинительные функции автоматически возлагаются на орган административной юрисдикции. В то же время орган административной юрисдикции не является субъектом доказывания, а только оценивает доказательства.
Виновность юридического лица в совершении административного правонарушения подлежит обязательному выяснению (п.3 ст.29.10 КоАП РФ). Из каких источников орган административной юрисдикции может получить данные, свидетельствующие о том, у юридического лица имелась ли возможность для соблюдения административных запретов, а данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению? Как правило, это можно получить только из объяснений законных представителей самого юридического лица и имеющихся у них документов. Процедура истребования сведений, предусмотренная ст.26.10 КоАП РФ, в силу презумпции невиновности, не может быть эффективно применена к лицу, привлекаемому к административной ответственности.
Таким образом в новом КоАП РФ отсутствует действенный механизм установления вины юридического лица в совершении административного правонарушения. Это, не означает, на наш взгляд, что будет сложно привлечь юридическое лицо к административной ответственности. Органы административной юрисдикции, обогащенные опытом работы по старому КоАП РСФСР, как и прежде, просто не будут обращать внимание на наличие вины юридического лица, а презумпция невиновности останется нереализованной.

Часто применяется институт двойной административной ответственности, т.е. к ответственности привлекаются и юридические лица и их должностные лица (ч.3 ст.2.1 КоАП РФ). Представляется уместным рассмотреть вопрос о том, в каких случаях возможно привлечение к ответственности только юридических лиц.
Можно сделать вывод, что так будет происходить, если действия должностных лиц внутри юридического лица, не будучи противоправными, вызовут противоправные действия юридического лица. Это, в частности, может быть, если действия ни одного должностного лица организации не будут иметь оконченного состава правонарушения, например, из-за разделения обязанностей внутри юр. лица.
Таким образом, должностные и юридические лица являются различными субъектами как административной ответственности, так и юридической. Однако если учесть, что все правонарушения юр. лица имеют фактический состав, а предусмотренный законодателем принцип презумпции невиновности de-facto означает обратное, то юридическому лицу вряд ли удастся избежать ответственности за виновные или даже не виновные действия лиц, входящих в его состав. Привлечение же должностных лиц, на мой взгляд, имеет факультативный характер и является производным от действий юридических лиц.
Что же касается разграничения ответственности при привлечении за правонарушения в области налогов юридических лиц и их должностных лиц, то здесь все несколько иначе.
Следует различать налоговую ответственность, субъектами которой являются организации, и административную ответственности в области налогов, субъектами которой являются должностные лица. Объединяет два этих самостоятельных вида объект правонарушения и то, что совершение административного правонарушения, в этой области, ни минуемо приводит к совершению налогового. Обратное – не обязательно.
Таможенная же ответственность, как самостоятельный вид, прекратила свое существование с вступлением в силу КоАП РФ и, в настоящее время, рассматривается лишь как административная ответственность в сфере таможенного законодательства.
С принятием КоАП РФ разрешился вопрос коллизии административной и таможенной ответственности, которая перестала существовать как таковая. Однако остался не до конца решенным вопрос о соотношении административной и налоговой ответственности и о привлечении к ним организаций и их должностных лиц. Т.е. законодатель проявил последовательность лишь в своей непоследовательности. В целом ответственность ужесточилась и расширилась, т.к. со вступлением в силу КоАП РФ повысилась ответственность должностных лиц, поскольку расширился круг правонарушений, за которые они могут понести ответственность.