Новое постановление Конституционного Суда РФ: о  нормах миграционного законодательства или функциях суда?

В очередной раз Конституционный Суд РФ рассмотрел дело[1], которое возникло даже не столько из-за несовершенства норм, сколько благодаря чрезмерному формализму при осуществлении правоприменении и судебной проверке.

Полагаем, что сам факт обращения Конституционного Суда РФ снова к вопросу применению формального применения миграционного законодательства крайне важным. Ведь когда-то «широко известные Особые совещания, родились на основе докладной записки ГПУ Сталину 9 мая 1922 г., в которой просили предоставить права административной ссылки в определенные губернии на срок до 2 лет или высылки из пределов РСФСР на тот же срок неблагополучных русских и иностранных граждан. Мотив был прост – «учитывая невозможность постановки целого ряда дел в судебном порядке и одновременно необходимость избавиться «от наглых и вредных элементов»[2].

Гражданин Федеративной Республики Нигерия М.Д. Акинеми оспорил конституционность подпункта 14 части первой статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в силу которого въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если они в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации не выехали из Российской Федерации и находились в Российской Федерации непрерывно свыше двухсот семидесяти суток со дня окончания предусмотренного федеральным законом срока временного пребывания в Российской Федерации, - в течение десяти лет со дня выезда из Российской Федерации.

Краткое описание, послуживших основанием для обращения в Конституционный Суд РФ:

Вступившим в законную силу постановлением Прикубанского районного суда города Краснодара от 20 декабря 2020 года М.Д. Акинеми был привлечен к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное частью 1.1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации и выразившееся в превышении им законного срока пребывания в Российской Федерации в девяносто суток суммарно в течение календарного периода в сто восемьдесят суток, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере двух тысяч пятисот рублей.

При этом, суд не назначил наказание, предусмотренное санкцией данной статьи в качестве обязательного и состоящее в административном выдворении за пределы Российской Федерации, поскольку, когда рассматривалось дело, принятие решений об административном выдворении иностранных граждан было приостановлено Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 2020 года N 274 "О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с угрозой дальнейшего распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (в редакции от 15 декабря 2020 года).

Однако, впоследствии на основании подпункта 14 части первой статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" ГУ МВД России по Краснодарскому краю в отношении М.Д. Акинеми было принято решение о неразрешении ему въезда в Российскую Федерацию сроком до 12 июня 2031 года в связи с превышением допустимого срока пребывания в Российской Федерации в период с 26 июля 2018 года по 14 марта 2020 года (пятьсот девяносто восемь суток).

М.Д. Акинеми, не согласившись с этим решением, находясь за пределами Российской Федерации, обратился в Первомайский районный суд города Краснодара с административным иском, требуя признать это решение незаконным и утверждая, что ГУ МВД России по Краснодарскому краю не были учтены значимые для дела фактические обстоятельства, в том числе наличие у М.Д. Акинеми жены (гражданки Российской Федерации) и ребенка, единственным кормильцем которых он является.

Решением названного суда, оставленным без изменения апелляционным определением Краснодарского краевого суда и кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции, в удовлетворении иска отказано. Суды указали, что совершенное М.Д. Акинеми нарушение миграционного законодательства существенно по своему характеру, статья 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" по способу выражения является императивной, а само по себе наличие у М.Д. Акинеми членов семьи, живущих в Российской Федерации, не влечет безусловного признания решения о неразрешении въезда нарушающим его право на уважение личной и семейной жизни. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации отказано в передаче кассационной жалобы заявителя для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам этого суда.

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение, не позволяя уполномоченным органам государственной власти Российской Федерации при вынесении решения о неразрешении иностранному гражданину въезда в Российскую Федерацию принять во внимание наличие у него близких семейных связей с проживающими в Российской Федерации лицами, противоречит статьям 2, 38 и 55 Конституции Российской Федерации.

Надо отметить, что до формирования собственной практики Конституционного Суда РФ уже сформировалась практика Европейского Суда по правам человека из которой следовало, что несмотря на отсутствие права иностранных граждан проживать в определенной стране и не быть высланным из нее и с учетом лежащей на государстве ответственности за обеспечение публичного порядка обязывает его контролировать пребывание иностранных граждан на своей территории, что решения в этой сфере, поскольку они могут нарушить право на уважение частной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе, должны быть оправданны насущной социальной необходимостью и отвечать правомерной цели; в частности, оседлость иностранного гражданина на территории страны дает дополнительные основания уважать его право и далее там оставаться, что исключает возможность его административного выдворения или ограничивает ее лишь теми случаями правонарушений, в том числе миграционных, которые в силу закона и по законному решению суда можно отнести к обстоятельствам насущной социальной необходимости, вынуждающим применять эту меру (постановления от 21 июня 1988 года по делу "Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов", от 24 апреля 1996 года по делу "Бугханеми (Boughanemi) против Франции", от 26 сентября 1997 года по делу "Эль-Бужаиди (El Boujaidi) против Франции", от 18 октября 2006 года по делу "Юнер (Uner) против Нидерландов", от 6 декабря 2007 года по делу "Лю и Лю (Liu & Liu) против России", решение от 9 ноября 2000 года по вопросу о приемлемости жалобы "Андрей Шебашов (Andrey Shebashov) против Латвии" и др.).

Эти правовые позиции ЕСПЧ были имплементированы в решения Конституционного Суда РФ[3] и являются теперь конституционно-правовыми стандартами, подлежащими учету при правоприменении государственными органами и судами.

         За последнее десятилетие Конституционный Суд РФ сформировал собственную внушительную практику относительно миграционного законодательства[4], поэтому не удивительно, что постановление было вынесено без проведения слушания на основании ранее вынесенных правовых позиций Конституционного Суда РФ

С учетом этого, было ожидаемо, что Конституционный Суд Российской Федерации будет цитировать ранее вынесенные правовые позиции. Тем более, что Конституционный Суд РФ в Постановлении от 6 октября 2022 года N 41-П уже обращался к вопросу о конституционности порядка применения к иностранному гражданину, превысившему срок пребывания в Российской Федерации, неразрешения въезда (далее также - запрета на въезд) в страну.

Правовые позиции, в нем изложенные, были применимы к ситуации с Акинеми, и будь они применены, то и не нужно было бы обращаться в Конституционный Суд РФ:

            «при проверке судом законности и обоснованности решения о неразрешении въезда не могут быть оставлены без внимания и те выводы и оценки, которые сделал суд во вступившем в законную силу постановлении по делу об административном правонарушении и которые касаются исследованных данных о личности иностранного гражданина, о его семейном положении, а также о недопустимости назначения такого вида наказания, как административное выдворение за пределы Российской Федерации (притом что за соответствующее правонарушение оно согласно части 1.1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации должно назначаться обязательно), с точки зрения наличия оснований для их распространения на вывод о недопустимости наступления в отношении того же лица в связи с тем же нарушением миграционного законодательства последствий в виде решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, в том числе с учетом того, что за время, прошедшее между постановлением суда по делу об административном правонарушении и решением уполномоченного органа о неразрешении въезда, обстоятельства, установленные при привлечении к административной ответственности, могли измениться;

суд не может оценивать решение органа исполнительной власти о неразрешении иностранному гражданину въезда в Российскую Федерацию, руководствуясь только формальными предписаниями Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", предусматривающими полномочия на вынесение такого решения и даже его обязательность при наличии указанных в части первой статьи 27 данного Федерального закона оснований, а обязан самостоятельно разрешить вопрос о допустимости запрета на въезд в Российскую Федерацию с учетом негативных последствий этого запрета для обеспечения права на уважение семейной жизни иностранного гражданина, - иное означало бы нарушение права на судебную защиту, гарантированного статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, Конституционный Суд РФ напомнил, что правосудие по самой природе может признаваться таковым лишь при условии соответствия требованиям справедливости. Что отправление правосудия – это не только проверка решений административных органов по формальным лекалам, а предоставление справедливого правосудия, учитывающего весь спектр жизненных обстоятельств, с тем чтобы обеспечить соблюдение принципа соразмерности и пропорциональности при применении мер административного принуждения.

Конституционный Суд Российской Федерации, не только напомнил вышеуказанные правовые позиции, но и развил их:

«Установленное положениями части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" регулирование запрета иностранным гражданам на въезд в Российскую Федерацию имеет общий характер, а их применение требует баланса конституционно защищаемых ценностей, частных и публичных интересов в конкретном деле. Суды не просто осуществляют последующий контроль за законностью и обоснованностью решения административного органа о неразрешении въезда, но самостоятельно разрешают вопрос о необходимости, адекватности и пропорциональности данного запрета для конкретного иностранного гражданина в его конкретных обстоятельствах.

Такое полномочие судов проистекает также из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации о праве на судебную защиту и о роли правосудия. Из них следует, что гарантированное каждому в соответствии с Конституцией Российской Федерации право на судебную защиту его прав и свобод не подлежит ограничению и предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать это право в полном объеме и обеспечить восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям равенства и справедливости. Будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, это право выполняет обеспечительно-восстановительную функцию в отношении всех других прав и свобод, что предопределено особой ролью судебной власти и ее вытекающими из Конституции Российской Федерации прерогативами по отправлению правосудия, в том числе при осуществлении судебного контроля за правомерностью решений и действий (бездействия) публичной власти. Поскольку - по смыслу статей 21 (часть 1) и 45 Конституции Российской Федерации - в любых правоотношениях личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, который может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов, постольку гарантии судебной защиты должны быть достаточными для того, чтобы обеспечить конституционным правам и свободам эффективное и реальное действие, а суды при рассмотрении дел обязаны исследовать фактические обстоятельства по существу, не ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы, с тем чтобы право на судебную защиту не оказалось ущемленным (постановления от 3 мая 1995 года N 4-П, от 6 июня 1995 года N 7-П, от 2 июля 1998 года N 20-П, от 20 апреля 2006 года N 4-П, от 22 апреля 2011 года N 5-П и др.). Ограничение суда исполнением одних лишь формальных требований закона и отказ от оценки фактической обоснованности обжалуемых действий (бездействия) и решений искажают суть правосудия (Постановление от 30 июня 2021 года N 31-П)».

На наш взгляд, данные правовые позиции достойны того, чтобы быть включенными в список знаний необходимых судье, так как они выражены с целью защиты основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории государства (статья 10; статья 11, часть 1; статья 15, части 1 и 2; статья 16; статья 120, часть 1; статья 125 Конституции Российской Федерации).  

Конституционный Суд Российской Федерации, выразил не только свое мнение о функции судов, но и обратил внимание на предмет доказывания по данному делу и что должно быть предметом исследования для того, чтобы суд мог вынести справедливое решение. При этом было обращено внимание, но то, что здесь формализм и ограничение предмета исследования не допустимы:

«Оценка того, отвечает ли долгосрочный запрет на въезд иностранного гражданина в Российскую Федерацию критериям соразмерности ограничения прав и свобод, баланса конституционно защищаемых ценностей, частных и публичных интересов, может потребовать изучения обстоятельств и причин нарушения иностранным гражданином срока пребывания в Российской Федерации, а равно установления иных обстоятельств, его характеризующих, включая: соблюдение им законодательства Российской Федерации, отсутствие или наличие фактов совершения им правонарушений, в том числе за пределами Российской Федерации; наличие у него постоянно проживающих в Российской Федерации членов семьи, других близких родственников, для контактов с которыми и для исполнения обязанностей в отношении которых ему необходимо находиться на ее территории; наличие у него социальных и иных связей с Российской Федерацией, жилого помещения для проживания на ее территории; род его занятий в Российской Федерации и обладание законным источником дохода. Кроме того, суды - несмотря на то что решение административного органа о неразрешении въезда принято в связи с нарушением срока пребывания в Российской Федерации как с конкретным основанием из перечня, закрепленного в части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", - не лишены возможности исследовать, имеются ли иные, более существенные обстоятельства, которые указаны в данном перечне и препятствуют въезду иностранного гражданина в Российскую Федерацию, пребыванию и проживанию на ее территории, и учесть эти обстоятельства при решении вопроса о необходимости запрета на въезд, хотя они и не были положены в основу решения административного органа о таком запрете».

Конституционный Суд РФ не только расширил предмет исследования по данного рода спорам, но и фактически преподал урок применения принципа соразмерности:

«Когда длительный запрет иностранному гражданину на въезд в Российскую Федерацию связан исключительно с нарушением срока пребывания в Российской Федерации и иные основания для такого запрета судом не установлены, цели соблюдения миграционных правил во всяком случае не могут, в силу статей 2, 7 (часть 1), 21 (часть 1), 23 (часть 1), 38, 55 (часть 3), 67.1 (часть 4) и 75.1 Конституции Российской Федерации, рассматриваться судом как превалирующие, если применение запрета с очевидностью лишит иностранного гражданина возможности реализовать свои родительские права в отношении несовершеннолетних детей или заботиться о членах своей семьи и о других близких родственниках, нуждающихся в заботе и реально ее от него получавших, при невозможности либо затруднительности воссоединения семьи на территории другого государства» .

Осознавая, что наверняка найдутся те, кто попытается использовать вышесказанное как индульгенцию для несоблюдения законодательства, Конституционный Суд РФ, нашел и для таких субъектов нужные слова:

«При этом принятие судом решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию по такого рода гуманитарным основаниям не снимает с иностранного гражданина обязанность оформить свой миграционный статус в Российской Федерации согласно законодательству. В силу статьи 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации иностранный гражданин должен уважать российский правопорядок, в противном случае он может столкнуться с негативными последствиями своего поведения, в том числе с точки зрения его миграционного статуса, особенно если - несмотря на судебный акт, которым запрет на въезд в Российскую Федерацию отменен в целях обеспечения и защиты его прав в сфере семейной жизни, - он продолжает пренебрегать указанной обязанностью».

Таким образом, Конституционный Суд РФ хотя и признал, оспоренные нормы соответствующими Конституции РФ, он дал им обязательное конституционно-правовое толкование, что данные нормы требуют от суда  вне зависимости проверки формального соответствия этого решения требованиям закона - установить и оценить, в частности, семейное положение иностранного гражданина и последствия принятого решения для его семейной жизни и самостоятельно разрешить вопрос о допустимости применения к нему запрета на въезд в Российскую Федерацию с учетом негативных последствий такого запрета для обеспечения права на уважение семейной жизни иностранного гражданина.

Быть может Конституционный Суд РФ в данном случае освобождал суд от оков формализма[5], а может быть пытался вытолкнуть правоприменительную практику из образовавшейся колеи.

Мы надеемся, что благодаря деятельности Конституционного Суда РФ будет возрождена идея о том, что «в русской традиции нет и следа рационалистического формализма в правовой сфере, здесь разум и чувство не враждебны»^[6], по крайней мере, это постановление еще один шаг в данном направлении.

Айдар Рустэмович Султанов, адвокат, руководитель представительства «Пепеляев Групп» в Татарстане, адвокат, канд. юрид. наук, заслуженный юрист Республики Татарстан, арбитр арбитражного центра РСПП (Нижнекамск, Россия).

a.sultanov@pgplaw.ru

Россия: 125047, г. Москва, ул. 3-я Тверская-Ямская, д. 39, стр. 1

Sultanov Aydar R., PhD in Law, Honored Lawyer of the Republic of Tatarstan  Head of Representative Office Руреliaev group in Tatarstan