Взаимосвязь бюрократии и коррупции в государственном управлении

 

Глухов Евгений Александрович, старший преподаватель Санкт-Петербургского военного института войск национальной гвардии, кандидат юридических наук, доцент

 

Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 5. С. 53-58.

 

 

Скоро представилось Чичикову: образовалась комиссия для построения какого-то казенного весьма капитального строения. В эту комиссию пристроился и он, и оказался одним из деятельнейших членов. Комиссия немедленно приступила к делу. Шесть лет возилась около здания; но климат, что ли, мешал, или материал уже был такой, только никак не шло казенное здание выше фундамента. А между тем в других концах города очутилось у каждого из членов по красивому дому гражданской архитектуры: видно, грунт земли был там получше. Члены уже начинали благоденствовать и стали заводиться семейством.

Н. Гоголь «Мёртвые души»

 

 

Наши депутаты, журналисты, общественные деятели в своих выступлениях порой ругают бюрократию и коррупцию, предлагают их искоренить и победить. Российское общество уже привыкло, что термины «бюрократия» и «коррупция» в таких гневных речах расположены вместе.

Ниже попробуем разобраться, что общего у данных явлений, что различного и как они взаимно влияют друг на друга.

Российское законодательство не оперирует термином «бюрократия». В словаре В.И. Даля дается следующее определение бюрократии – это «управление, где господствует чиноначалие; степенная подчиненность; зависимость каждого лица от высшего и бумажное многописание при этом; многоначалие и многописание»¹.

Слово «бюрократия» обычно вызывает в памяти картины канцелярской волокиты, плохой работы, бесполезной деятельности, бестолковой суеты, многочасовых ожиданий для получения справок и форм, которые уже отменены, и попыток борьбы с клерками. Общение населения с органами власти, чиновничеством отягощено негативным, отрицательным опытом, который дает основание нашим согражданам наделять их, прежде всего, такими качествами, как безразличие к государственным интересам, непорядочность, стремление к легкой наживе, неуважение к людям².

Вообщебюрократия–это система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. Основоположник научного изучения бюрократии М.Вебер идеализировал ее, считал бюрократию отлаженным механизмом, не подверженной коррупции. Согласно Веберовской модели идеальный чиновник должен быть не только профессионалом в своей специальности, но и беспристрастным, объективным, т.е. чтоб никакой иной интерес не мешал ему исполнять свой публичный долг перед работодателем или государством. Вебер имел в виду «машину управления», у которой нет никакого другого интереса, кроме интереса качественного и рационального исполнения своей работы.

Естественно, идеальной модели бюрократии, с одними лишь положительными качествами чиновника, работающего без чувств и личных желаний, никогда не существовало. Бюрократы – тоже люди, и ничто человеческое им не чуждо. А учитывая тот факт, что в прошлые века правители не стремились установить своим служащим (бюрократам) достойные их труду денежные оклады и довольствие; учитывая, что население привыкло к поборам правителей и их приближенных, довольно смиренно их сносило, то бюрократия стала пользоваться своим властным положением, извлекать из него выгоду, в первую очередь для себя, а не для государства³.

Ну а искусственно возведенные чиновниками трудности для реализации прав гражданами приводят к тому, что место законных регуляторов общественных отношений занимают иные регуляторы: личные связи, блат, взяточничество, самовольная и неоформленная документально реализация прав, непотизм. Бюрократы берут и будут брать взятки не потому, что они нуждаются в деньгах, а потому что они наделены властью, дискреционными полномочиями, которые люди и организации готовы покупать.

Зачастую сама власть на разном уровне вымогает у населения дополнительную оплату собственных услуг. Чаще всего граждане сталкиваются с коррупцией в ГИБДД, в системе здравоохранения, в сфере образования и в сфере предоставления государственных услуг (выдача справок, получение разрешений, оформление сделок). Российская бюрократия является одним из главных катализаторов коррупции и вынуждает само население участвовать в процессе незаконного обогащения госслужащих⁴.

Здесь уместно воспроизвести цитату К.Маркса: «Чиновник рассматривает политическую власть как свою частную собственность»⁵. Групповые интересы класса бюрократов доминируют над интересами населения. А чем выше государственный служащий занимает место в иерархической пирамиде власти, тем больше лично себя он ассоциирует с государством. В сознании чиновника закреплена не собственная принадлежность его к государству, а обладание определённой частью государственной. Он может сколько угодно говорить, что является слугой народа; в действительности же его поведенческий механизм строится на фундаменте восприятия себя как правомочного субъекта, а обывателей – как субъекта обязанного⁶. Власть чиновника может трансформироваться в незаконную экономическую деятельность, и «коррумпированный чиновник уже рассматривает свою службу как бизнес, прибыльность которого следует максимально повысить. Должность становится, таким образом, орудием извлечения максимальной прибыли. Её размеры зависят, в том числе от рыночной конъюнктуры и его (чиновника) способностей найти оптимальную точку на кривой общественного спроса»⁷.

Коль выше уже упоминался термин «коррупция», то необходимо его расшифровать. Указанная дефиниция в российском законодательстве раскрывается через перечисление деяний, относящихся к коррупционным (ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»⁸). В широком же смысле коррупцию можно определить как совершение неких действий лицом, обладающим в силу своего служебного положения необходимыми возможностями, в пользу плательщика оказанных услуг. При этом сами действия могут быть вполне законными.

Коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путём принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная собственность или заказы, льготы и т.п. Взимая не предусмотренные законом платежи, должностное лицо также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник – государственная казна, если не законен – то это собственность того лица, которого пытается обобрать чиновник. Служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом, и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях⁹. Следовательно, в отсутствие у должностного лица дискреционной власти коррупция была бы невозможна.

Таким образом, коррупция производна от бюрократии и является неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства. Она представляет собой торговлю властными полномочиями, своего рода взаимовыгодные сделки между чиновниками и их клиентами (клиент чиновнику – взятку, чиновник клиенту – действие в его интересах).

Вместе с тем, коррупция не сводится лишь к взяточничеству. К наиболее типичным проявлениям коррупции можно отнести также, непотизм (кумовство, фаворитизм, протекционизм), лоббизм, незаконное распределение и присвоение общественных ресурсов, предоставление льгот, уклонение от законной ответственности, знаменитый русский «блат» (использование личных контактов для получения доступа к общественным ресурсам), злоупотребление полномочиями в угоду старшему начальству и т.п. Причем все эти деяния коррумпированный чиновник может осуществлять и без получения взятки.

По мнению автора, установленный законом перечень стимулов для совершения коррупционных деяний искусственно заужен. Дефектом законодательства о противодействии коррупции является то, что оно «связывает коррупционные нарушения исключительно с такими корыстными мотивами, которые имеют отношение к имуществу или подлежат точной денежной оценке. При таком подходе отметается коррупционная направленность деяний, где бонусом является повышение по службе, содействие в решении вопросов по системе личных связей и т.п.»¹⁰. Также вышеприведённая норма закона не учитывает в качестве выгоды чиновника получение им преимуществ, уклонение от производства расходов и т.п. не в личных интересах, а в целях достижения высоких плановых показателей, стремления соответствовать правилам поведения определённого бюрократического социума, выполнение дружеских обязательств¹¹.

Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 16 октября 2009 г. № 19 указал, что кроме корысти мотивом совершения коррупционных деяний является также иная личная заинтересованность, т.е. стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение дел, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п.¹²

Обратите внимание, перечисленные деяния (помощь родственнику или знакомому, ложный благостный доклад) также относятся к коррупционным, даже без корыстной заинтересованности и материальной выгоды такого чиновника. И хотя такие действия чиновников здесь бескорыстны интересов, не преследуются по антикоррупционному законодательству, но они, во-первых, свидетельствую о наличии коррупционных отношений, а во-вторых, наносят вред обществу и государству.

Теперь обратим внимание на такое проявление коррупции как непотизм – покровительство родственникам и друзьям.

В идеале публичное образование (госструктура, иная организация) должно нанимать и увольнять сотрудников (даже самого высокого уровня), повышать или понижать их в должности, сообразуясь не с личными интересами своего руководства, а исключительно с целями организации. Организации выгодно, чтобы карьерный рост в ней делали компетентные сотрудники, без влияния факторов непотизма, коррупции и личной преданности. Продвижение по службе в такой системе должно происходить либо по принципу выслуги, либо в зависимости от успехов в работе, либо по обоим принципам одновременно.

Однако в бюрократических структурах довольно часто назначения на высшие должности происходит не по результатам служебной деятельности сотрудников, а по знакомству, исходя из симпатий руководства, личной преданности и т.п. Вспомните классика: «Как станешь представлять к крестишку ли, к местечку, ну, как не порадеть родному человечку?»¹³. Назначенные на высокие должности руководители приводят с собою «своих людей», свою команду, считая их преданными и проверенными. Компетентность чиновника при таком подходе отходит на второй план¹⁴. Последствиями непотизма являются некомпетентность, непрофессионализм чиновников. Это ведёт, в конечном счете, к снижению эффективности самой системы управления, самым негативным образом влияет на общее состояние нравственности населения, воспитывает у граждан ложные идеалы и ценности.

Об этом же говорил Президент России: «государственный аппарат у нас в стране – это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе, в конечном счете, народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно – коррупцию»¹⁵.

Из вышеприведенных примеров видно, что бюрократия и коррупция взаимосвязаны. Однако бюрократия и коррупция – это хотя и явления одного порядка, связаны с властью, но имеют разное смысловое значение, поэтому не нужно их отождествлять. Коррупция является следствием бюрократии, но не обязательно порождается ею. Можно сказать, что бюрократический стиль правления является условием, способствующим возникновению коррупционных отношений.

Вместе с тем, аппарат управления может работать плохо и без влияния на него коррупционных связей. Для бюрократа выполнение Инструкции гораздо важнее эффективного разрешения поставленного вопроса. Такой бюрократ готов загубить дело, зная, что избежит ответственности, ведь формально лично он ничего не нарушил. А то, что в результате его полностью совпадающих с требованиями Инструкции действий пострадали интересы самой бюрократической организации или ее клиентов, его мало волнует. Зацикленный на выполнении Инструкции бюрократ не вникает в судьбу человека, которая, может быть, зависит от бумаги, лежащей на его столе, не откликается на чужую боль, не находит времени внимательно разобраться в деле, не захочет прилагать лишних усилий для проявления инициативы и решения вопроса в пользу человека. Ведь для этого необходимо брать на себя ответственность (а это противоречит менталитету бюрократического социума), объяснять принятое нестандартное решение вышестоящим и контролирующим лицам (с таким же бюрократическим стилем мышления).

Специфика работы в бюрократической организации воздействует на психику чиновника и его менталитет. Общение с клиентами сверху вниз, обладание специальными знаниями, наличие привилегий и власть приводит к профессиональной деформации личности чиновника, который все меньше и меньше отождествляет себя с населением страны, а между чиновниками складываются более близкие своего рода кастовые отношения.

В свою очередь, и старшему начальнику удобнее работать с таким подчиненным, который ни в коем случае не донесет о промахах и просчетах своего руководства вышестоящему начальству или в правоохранительные органы, не станет перечить, не будет судиться с начальством даже в случае своей правоты и иным образом «выносить сор из избы»¹⁶.

Но означает ли это, что необходимо бороться, побеждать и ликвидировать бюрократию как класс? Полагаю, что нет.

Любое современное государство использует бюрократический аппарат для реализации своих функций. Не законы правят людьми, а госаппарат в лице чиновников (бюрократов) при помощи законов. Поэтому бюрократия является самой распространенной формой власти во всех промышленных странах, поскольку именно бюрократы обеспечивают рутинную работу правительств и готовят большинство решений, приписываемых публичной власти.

Поскольку взаимодействие в обществе невозможно без государственного управления, бюрократия как некий аппарат управления – всегда необходима, поэтому целью государства не может быть ликвидация этого аппарата. Другое дело, что нужно стремиться заставить этот аппарат эффективно, честно, на благо обществу и государству.

Следовательно, лозунг «долой бюрократию», призывы избавиться от бюрократии как аппарата управления государством – изначально популистские и в реальности никогда не выполнимы. Кроме того, существуют государства, где их управленческий аппарат (бюрократия) работает весьма эффективно, а уровень коррупции очень низок (например, Сингапур).

Поэтому не следует путать бюрократию и бюрократизм. Если первое – стандартный и во многих отношениях единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то второе – дефект управления, отклонение от нормы¹⁷. Бюрократизм – это пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей. Это потеря аппаратом управления тех целей, ради которого этот аппарат и был создан, работа этого аппарата на свои интересы, в интересах старшего начальства.

Рациональная бюрократия вырождаются в бюрократизм тогда, когда начинает замыкаться на самой себе, когда сам процесс управления становится святым ритуалом и воспринимается более важным, чем полученный результат этого управления. Этому способствует и то обстоятельство, что сам бюрократический аппарат не заинтересован в повышении производительности своего труда, поскольку финансирование и оплата труда чиновников никак не связаны ни с быстротой оказываемых населению услуг, ни с качеством принимаемых решений.

Следовательно, говоря о недостатках системы государственного управления, необходимо вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме государственного аппарата и бороться именно с этим негативным фактором.

 

Библиография:

 

1.Александров С.Г. Юридическая дефиниция «коррупция»: понятие, особенности методологического познания // История государства и права. 2007. № 11. С. 2-4.

2.Арямов А.А. Тест на коррупциогенность // Безопасность бизнеса. 2009. № 3. С. 32-39.

3. Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и мнения экспертов / Аналитический доклад Института социологии Российской академии наук. Под общ. ред. М.К.Горшкова. М. 2005. 77 с.

4.Глухов Е.А. Административно-правовые средства предупреждения коррупции в сфере жилищного обеспечения военнослужащих. Дисс…. канд. юридич. наук. М. Военный университет. 2011. 221 с.

5.Глухов Е.А. Групповые (корпоративные) интересы в качестве мотивации противоправного поведения в системе военной службы // Право в Вооруженных Силах – военно-правовое обозрение. 2012. № 8. С. 8-17.

6.Корякин В.М. «Командный» принцип военно-кадровой политики нуждается в правовой регламентации // Право в Вооруженных Силах. 2008. № 8. С. 28-30.

7.Кузьмин Н.А. К вопросу о понятии и природе коррупции // Российский следователь. 2009. № 24. С. 23-26.

8.Миндлин Ю.Б. Феномен бюрократии // Современная наука: Актуальные проблемы теории и практики. 2012. № 1. С. 3–6.

9.Оболонский А.В. Бюрократия и государство. Очерки. М. 1996. 70 с.

10.Оболонский А.В. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны // Общественные науки и современность. 2005. № 6. С. 58-67.

11.Шевердяев С.Н. Возможности дальнейшего совершенствования президентского пакета антикоррупционных законов // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 18-22.